转变观念，依法开展安全生产监管
（三）
第1133期
“不识庐山真面目”源于“只缘身在此山中”，从安全生产监管误区来说局限于“行政管理”思维是最重要的原因，习惯于用行政手段做本应是企业的自行应该查找安全生产问题，而不是按照监管部门自身的年度监督检查计划去发现问题并制止和处理违法行为。
按照监管部门自身的年度监督检查计划去发现问题并制止和处理违法行为才应是有关安全生产监管部门本应做的事，而不是一阵风式、走马观花式地开展所谓的安全生产大检查，或凭个人意志、主观地随心所欲地实施安全生产检查。
按照监管部门自身的年度监督检查计划去发现问题并制止和处理违法行为并不是笔者随意臆想出的方法，它是在《安全生产法》中明确规定的要求。
实际上《安全生产法》已明确了“按照年度监督检查计划进行监督检查，发现事故隐患，应当及时处理”（见《安全生产法》第五十九条），这是新形势下提出的新的安全生产监督检查的模式，换句话说不在年度监督检查计划内的监督检查可不做安排检查，在年度监督检查计划内的检查出了问题有关安全生产监管部门应承担责任，不在年度监督检查计划内的安全生产管理问题有关安全生产监督管理部门或机构及监督管理人员不应承担责任。这样将大大地减少不必要的责任追究，那些有关“有些隐患为什么没发现？”、“为什么不去查？”等责任追究就可以避免。这样一来，有关安全生产监管部门就可以量力而行根据本地区、本机构安全生产管理现状合情合理地计划安全生产监督检查，集中力量、专心致志地重点进行监督检查。相应的关于安全生产监督机构人手少、监管面大的困难可以得到一定程度的减缓。这就像交通警察那样，在规定的时间和路段实施交通执法检查，可能有时工作量大些，那也不会出现无边际的责任追究，苦点累点，还是能够尽职尽责完成好本职工作的。
目前，不少安全生产监督管理部门或机构，没能认真学习《安全生产法》的有关要求，还是我行我素地按照过去那一套实施安全生产监督检查，鲜有本部门或本机构的年度监督检查计划，更不会按照本部门或本机构年度安全生产监督检查计划实施监督检查的。要你学警察，你却不愿意按照事先计划要求实施安全生产监督检查，非得按老一套办法去做，或按照自己的愿望去做，出了事能把你像对待警察一样看待吗？可想而知。
在安全生产责任追究上，《安全生产法》也是很明确的，安全生产监管人员有四个方面的违法行为才会被追究责任的（见《安全生产法》第八十七条），否则不应追究责任，作为安全生产监管人员也是应当明白的，这些行为是：
1、对不符合法定安全生产条件的涉及安全生产的事项予以批准或者验收通过的。
2、发现未依法取得批准、验收的单位擅自从事有关活动或者接到举报后不予取缔或者不依法予以处理的。
3、对已经依法取得批准的单位不履行监督管理职责，发现其不再具备安全生产条件而不撤销原批准或者发现安全生产违法行为不予查处的。
4、在监督检查中发现重大事故隐患，不依法及时处理的。
前一个是准入审批问题，有关安全生产监管人员只要按照规定认真审核完全是可以避免的。但问题是按照什么样的标准或规范审核，这是至关重要的，放在后面阐述。
后三个是发现违法行为不采取相应查处措施的问题。什么为“发现”？两种情况，一种是按照年度监督检查计划实施检查时发现，一种是通过举报核实后的发现。所以，并不是过去那种只要没发现就要追究有关安全生产监管人员责任，而是在安全生产监督检查计划中未能发现才是问题，接收举报实施安全生产监督检查应是安全生产监督检查计划中的特例。这就要求有关安全生产监督管理部门或机构有必要在年度安全生产监督检查计划中明确按照什么样的标准规范进行监督检查或监督检查的范围和任务分工，以及包括接到举报的安全生产监督检查执行程序。
因此，要想规避安全生产监管责任，必须注重年度安全生产监督检查计划的扎实有效的编制。安全生产监督管理部门应当把精力放在自身的安全生产监督管理方式方法上来，做好自身的安全生产监督管理工作。就像交通警察，有一套自身的交通监管办法非常重要，实行阳光下的安全生产监督检查，而不是拍脑袋、随心所欲地实施安全生产监督检查。
关于安全生产条件的审核，《安全生产许可证条例》实施已十五年了，很少有安全生产监督管理部门认认真真制定一部安全生产条件评价标准。笔者所知的唯一一部《建筑施工安全生产条件评价规范》只用了不到一年时间后被束之高阁，所以何谓“不符合法定安全生产条件”没有公论。像这样的问题，在整个安全生产是监督管理中很难见到监督检查的标准。目前普遍现象是有关安全生产监管部门很少按照标准检查，即使有标准，由于标准本身的问题，很少真的按照标准去检查，这是当前我国安全生产管理最大的管理缺憾，我们不能按照警察那样拿出规范的处罚清单实施处罚，或者是执法人员根本就没有像警察那样的处罚清单。
所以，依法监管一是要有安全生产监督检查计划，二是要有安全生产监督检查标准。安全生产监督管理部门要做的事恰恰缺少或忽视这两方面的工作。
笔者早期主持并亲自参与《建筑施工安全生产条件评价规范》，取得了显著的成效，该项工作曾获全省工作创新二等奖，但这样的工作最终不被看重，那种不受约束、我行我素地监管行为更受青睐，依法开展安全生产监督管理确实是件很难的事。
依法在安全生产监督检查计划下依据标准进行检查是件难事吗？
如果真的依法开展安全生产监管，制定相应的安全生产监督检查标准不是件难事，我们只要依据《安全生产法》制定各种检查标准完全是可行的。为此，有关安全生产研究机构依据《安全生产法》为企业和部门制定了《安全生产教育和培训监督检查暂行管理办法》（见附件），可以解决当前有关安全生产教育培训面临的问题。说明只要转变观念，勇于跳出目前安全生产监管的误区，创新安全生产监管是大有可为的。
以此，我们所开展的安全生产监督检查都可以制定相应的监督检查标准，标准制定后向社会公布，有关安全生产监督管理机构按照“双随机一公开”的监管模式依据标准实施检查，企业也依据标准对照检查。
文章写在这，惊喜地获悉《建设部关于印发全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度实施方案的通知》公布了，安全生产执法有了制度，再不是过去随意性、拍脑袋式的检查，它预示着安全生产监管迈出了新的步伐！
我们有理由相信，转变安全生产监管思路，摒弃旧的安全生产监管方式方法，通过以年度监督检查计划实施检查，按照有关公开的标准实施“双随机一公开”的检查方式实施监督检查，一方面安全生产监管更加精准、有法可依，另一方面通过这样公平公正的监管使得每个企业感觉到头上悬着一把“达摩克利斯之剑”，不再以侥幸的心理应付安全生产管理工作，企业履行安全生产主体责任的自觉性将大大增强。
安全生产监管不再在误区中打转，走出“烟雾笼罩的群山”呈现“横看成岭侧成峰，远近高低各不同”景象就在眼前。
（完）
附件：
安全生产教育和培训监督检查暂行管理办法
（试用版，建议稿）
第一条 为落实企业安全生产管理主体责任，检查督促企业实施开展安全生产教育和培训工作，依据《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）制定本办法。
第二条 本办法适用于安全生产监督管理部门依据《安全生产法》对所辖区域内的“五大高危”企业及其生产活动场所开展安全生产教育和培训工作实施监督检查。
“五大高危”企业是指矿山企业、建筑施工企业和危险化学品、烟花爆竹、民用爆炸物品生产企业（以下统称企业）。
其他生产经营单位的安全生产教育和培训监督检查可参照本办法执行。
本办法亦可用于企业及生产活动场所内部开展安全生产教育和培训工作的自查。
第三条 安全生产监督管理部门应当按照分级管理要求实事求是地制定本行政区域和行业安全生产年度监督检查计划，安全生产年度检查计划中应包括安全生产教育和培训监督检查计划。
安全生产教育和培训监督检查计划应当包括检查范围、频次、检查方法以及检查人员的组成和要求，其中包括安全生产中不履行安全生产教育和培训的违法行为举报的查处方式方法的要求。
安全生产监督管理部门在实施安全生产教育和培训监督检查时除违法举报的必须及时查处外，应当按照监督检查计划要求采取随机抽取检查对象、随机在安全管理与技术专家库中抽取人员组成检查组并公开检查结果的“双随机、一公开”方式进行。
第四条 安全生产监督管理部门应当严格按照年度监督检查计划进行监督检查，在安全生产检查中发现安全生产教育培训方面的违法行为及时按照《安全生产法》有关规定及时进行处罚。
第五条 安全生产监督管理部门依据《安全生产法》对企业及生产活动场所履行如下有关安全生产教育和培训职责进行检查：
（一）依法开展企业安全生产条件中有关安全生产教育培训和考核工作的监督检查。
企业应当具备法律法规所规定的安全生产条件，其中包括安全生产教育培训和考核要求，不具备安全生产条件的不得从事生产经营活动。
（二）依法对企业有关安全教育培训经费投入进行监督检查。
企业应当建立包括安全生产教育和培训经费在内的安全生产资金保障制度，确保安全生产教育和培训经费计划的责任落实；企业主要负责人应当履行保证本单位安全生产投入的有效实施的职责，按照有关安全生产教育和培训资金投入比例进行投入。
（三）依法对企业主要负责人履行安全生产管理职责中关于安全生产教育培训相应职责进行监督检查。
企业主要负责人应当建立、健全本单位安全生产责任制，组织制定包括安全生产教育培训制度在内的本单位安全生产规章制度和安全操作规程履行，组织制定并实施本单位安全生产教育和培训计划的职责。
（四）依法对企业安全生产管理人员履行安全生产管理职责中相应安全生产教育培训职责的监督检查。
企业安全生产管理机构以及安全生产管理人员应当组织或者参与本单位安全生产教育和培训，如实记录安全生产教育和培训情况。
（五）依法对企业主要负责人和安全生产管理人员进行考核。
企业主要负责人和安全生产管理人员应当依法参加安全生产教育培训和企业关于安全生产责任制落实情况的监督考核，保证安全生产责任制的落实，考核合格方可上岗，还应接受安全生产监督管理部门的安全生产能力安全生产知识和管理能力考核。
（六）依法对从业人员、被派遣劳动者、实习学生安全生产教育培训，或者按照规定如实告知有关的安全生产事项等进行监督检查。
企业应当对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章 制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能，了解事故应急处理措施，知悉自身在安全生产方面的权利和义务。未经安全生产教育和培训合格的从业人员，不得上岗作业。企业对其他人员进入企业和生产活动场所也要进行相应的安全教育和培训。
（七）依法对企业如实记录安全生产教育和培训情况进行监督检查。
企业应当建立安全生产教育和培训档案，其安全生产管理机构以及安全生产管理人员在组织或者参与本单位安全生产教育和培训时应当如实记录安全生产教育和培训的时间、内容、参加人员以及考核结果等情况。
（八）依法对企业将事故隐患排查治理情况如实记录或者向从业人员通报进行监督检查。
企业应当对重大危险源应当登记建档，进行定期检测、评估、监控，并制定应急预案，告知从业人员和相关人员在紧急情况下应当采取的应急措施；企业还应当教育和督促从业人员严格执行本单位的安全生产规章 制度和安全操作规程，并向从业人员如实告知作业场所和工作岗位存在的危险因素、防范措施以及事故应急措施。
（九）依法对企业按照规定制定生产安全事故应急救援预案或者定期组织演练进行监督检查。
企业应当制定本单位生产安全事故应急救援预案，与所在地县级以上地方人民政府组织制定的生产安全事故应急救援预案相衔接，并定期组织演练。
（十）依法对特种作业人员按照规定经专门的安全作业培训并取得相应资格以及上岗作业进行监督检查。
企业应当组织特种作业人员开展专门的安全作业培训，培训合格取得专门的培训合格证书等相应资格，方可上岗作业。
第六条 开展安全生产教育和培训监督检查，可按下表进行检查并评分，检查结果分为优良、合格、基本合格、不合格和严重不合格。
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序号 |
检查项目 |
检查内容及评分标准 |
评分规则 |
检查记录 |
计分 |
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1 |
安全生产条件 |
《安全生产许可证条例》第六条所列有关安全生产教育培训和考核要求。 满足所有条件且完善为好；满足所有条件且较完善为较好；基本满足但需要进一步整改完善或不能明确证明的为一般；有一项条件不满足为不好；有若干项条件不满足为很不好。 |
好：9至10分 |
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较好：8至8.9分 |
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一般：6至7.9分 |
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不好：4至5.9分 |
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很不好：0至3.9分 |
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2 |
教育培训资金 |
企业有包括安全生产教育和培训经费在内的安全生产资金保障制度，且相应责任落实到位；企业主要负责人能够履行职责；资金已到位或能够及时到位。 以上均能做到，且资金全部保证为好；制度、责任基本完善，资金基本到位为较好；在制度建立、职责落实或资金到位上需要进一步整改完善或不能明确证明的为一般；制度、职责不完善，或资金到位存在问题为不好；未见制度、职责，或资金严重不到位为很不好。 |
好：9至10分 |
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较好：8至8.9分 |
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一般：6至7.9分 |
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不好：4至5.9分 |
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很不好：0至3.9分 |
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3 |
主要负责人职责 |
企业主要负责人应当建立、健全本单位安全生产责任制，组织制定包括安全生产教育培训制度在内的本单位安全生产规章制度和安全操作规程履行，组织制定并实施本单位安全生产教育和培训计划的职责。 以上职责企业主要负责人能够很好履行为好；能够较好履行为较好；在职责履行上需要进一步整改完善或不能明确证明的为一般；有一项职责未能履行，或某项职责履行存在较严重的问题为不好；有若干项职责未能履行，或某项职责履行存在严重问题为很不好。 |
好：9至10分 |
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较好：8至8.9分 |
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一般：6至7.9分 |
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不好：4至5.9分 |
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很不好：0至3.9分 |
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4 |
安管机构及人员职责 |
企业安全生产管理机构以及安全生产管理人员应当组织或者参与本单位安全生产教育和培训，如实记录安全生产教育和培训情况。 按照企业制度和计划认真组织或者积极参与，且如实完整记录安全生产教育和培训情况的为好；能够较好地组织或参与，且能如实较完整地记录安全生产教育和培训情况者为较好；在组织或参与且能记录安全生产教育和培训情况上需要进一步整改完善或不能明确证明的为一般；不能组织或参与，或安全生产教育和培训记录存在问题的为不好；能组织或参与，或安全生产教育和培训记录存在问题的为很不好。 |
好：9至10分 |
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较好：8至8.9分 |
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一般：6至7.9分 |
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不好：4至5.9分 |
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很不好：0至3.9分 |
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5 |
安管人员上岗考核 |
企业主要负责人和安全生产管理人员应当依法参加安全生产教育培训和企业关于安全生产责任制落实情况的监督考核，保证安全生产责任制的落实，考核合格方可上岗，还应接受安全生产监督管理部门的安全生产能力安全生产知识和管理能力考核。 严格依法参加培训和企业责任考核且责任制落实，并主动接受安全生产监督管理部门考核的且考核成绩优良的为优良；依法参加培训和企业责任考核且责任制落实，并接受安全生产监督管理部门考核的且考核合格的为较好；安全生产考核上需要进一步整改完善或不能明确证明的为一般；不能够参加安全生产考核，问题较严重的为不好；不参加安全生产考核，问题严重的为很不好。 |
好：9至10分 |
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较好：8至8.9分 |
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一般：6至7.9分 |
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不好：4至5.9分 |
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很不好：0至3.9分 |
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6 |
全员安全生产教育和培训 |
企业应当对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能，了解事故应急处理措施，知悉自身在安全生产方面的权利和义务。未经安全生产教育和培训合格的从业人员，不得上岗作业。企业对其他人员进入企业和生产活动场所也要进行相应的安全教育和培训。 能够全面开展安全生产教育和培训为好；能够较好地开展安全生产教育和培训的为较好；开展安全生产教育和培训上需要进一步整改完善或不能明确证明的为一般；开展安全生产教育和培训存在较严重问题的为不好；开展安全生产教育和培训问题严重的为很不好。 |
好：9至10分 |
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较好：8至8.9分 |
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一般：6至7.9分 |
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不好：4至5.9分 |
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很不好：0至3.9分 |
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7 |
教育和培训档案与记录 |
企业应当建立安全生产教育和培训档案，其安全生产管理机构以及安全生产管理人员在组织或者参与本单位安全生产教育和培训时应当如实记录安全生产教育和培训的时间、内容、参加人员以及考核结果等情况。 能够完整建立安全生产教育和培训档案及记录的为好；能够较好地建立安全生产包含教育和培训档案及记录的为较好；安全教育和培训档案及记录上需要进一步整改完善或不能明确证明的为一般；教育和培训档案及记录存在较严重问题的为不好；教育和培训档案及记录存在严重问题的为很不好。 |
好：9至10分 |
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较好：8至8.9分 |
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一般：6至7.9分 |
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不好：4至5.9分 |
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很不好：0至3.9分 |
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危险教育与管理 |
企业应当对重大危险源应当登记建档，进行定期检测、评估、监控，并制定应急预案，告知从业人员和相关人员在紧急情况下应当采取的应急措施；企业还应当教育和督促从业人员严格执行本单位的安全生产规章制度和安全操作规程，并向从业人员如实告知作业场所和工作岗位存在的危险因素、防范措施以及事故应急措施。 重大危险源管理及危险防范措施等完备并能够及时如实告知的为好；重大危险及岗位危险能够及时如实告知的为较好；在将重大危险源及岗位危险告知上需要进一步整改完善或不能明确证明的为一般；在将重大危险源及岗位危险告知上存在较严重问题的为不好；在将重大危险源及岗位危险告知上存在严重问题的为很不好 |
好：9至10分 |
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较好：8至8.9分 |
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一般：6至7.9分 |
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不好：4至5.9分 |
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很不好：0至3.9分 |
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9 |
应急救援演练与管理 |
企业应当制定本单位生产安全事故应急救援预案，与所在地县级以上地方人民政府组织制定的生产安全事故应急救援预案相衔接，并定期组织演练。 应急救援预案完善并能很好定期组织演练的为好；有应急救援预案并能定期组织演练为较好；应急救援预案及演练上需要进一步整改完善或不能明确证明的为一般；应急救援预案及演练存在较严重问题的为不好；应急救援预案及演练存在严重问题的为很不好。 |
好：9至10分 |
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较好：8至8.9分 |
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一般：6至7.9分 |
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不好：4至5.9分 |
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很不好：0至3.9分 |
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10 |
特种作业人员上岗管理 |
企业应当组织特种作业人员开展专门的安全作业培训，培训合格取得专门的培训合格证书等相应资格，方可上岗作业。 能够认真组织特种作业人员开展专门作业培训并严格考核做到持证上岗的为好；能够组织专门培训并做到持证上岗的为较好；在组织专门培训和持证上岗上需要进一步整改完善或不能明确证明的为一般；在组织专门培训和持证上岗上存在较严重问题的为不好；在组织专门培训和持证上岗上存在严重问题的为很不好。 |
好：9至10分 |
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较好：8至8.9分 |
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一般：6至7.9分 |
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不好：4至5.9分 |
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很不好：0至3.9分 |
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合计 |
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合计总分 。 40分及以上小于60分（不含）为 项；小于40分（不含）为 项。 检查评定：优良□ 合格□ 基本合格□ 不合格□ 严重不合格□ |
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检查表中有1项为很不好或4项（含4项）及以上为不好的即判定为严重不合格，有1至3项（含3项）为不好的判定为不合格。
除上以外，监督检查总分达到40分（不含40分）以下为严重不合格，40分及以上至60分（不含60分）为不合格，60分及以上至80分（不含80分）为基本合格，80分及以上至90分（不含90分）为合格，90分及以上至100分的为优良。
第七条 安全生产教育和培训监督检查评分时，应当根据有关法律法规要求详细记录计分理由，按照先定性、后定量、再根据定量数据确定检查评定性质的顺序进行。即根据检查项判判好、较好、一般、不好、很不好等五个等级，确定评判等级后在评判等级分数值范围内选取分数值，最后根据总分统计，按照标准评定优良、合格、基本合格、不合格、严重不合格。
第八条 安全生产教育和培训监督检查评为优良的可以免检；评为合格的进行每年度的定期抽查；评为一般的安日常“双随机”监督检查进行检查。
评为不合格的督促整改，或建议按有关法律法规对其进行相应的处罚；整改仍不合格的，建议按照有关法律法规加大处罚力度。
评为严重不合格，建议按照有关法律法规进行处罚，或暂扣、吊销其安全生产许可证或其他资质证书。
第九条 安全生产监督管理部门实施对企业安全生产教育和培训进行监督检查时，应根据本标准第五条要求逐项检查，或进行专项检查，发现问题及时处理，问题严重的应当按照《安全生产法》及法律法规等有关规定进行处罚：
（一）企业不具备安全生产条件有关安全生产教育培训与考核要求的，暂扣安全生产许可证或吊销安全生产许可证。
（二）企业安全生产教育培训经费不到位导致不具备安全生产条件的，责令限期改正，提供必需的资金；逾期未改正的，责令企业停产停业整顿。
（三）企业主要负责人未履行安全生产管理职责中有关安全生产教育和培训职责的，责令限期改正；逾期未改正的，处二万元以上五万元以下的罚款，责令生产经营单位停产停业整顿。
（四）安全生产管理人员不履行安全生产管理职责中有关安全生产教育和培训职责的，责令限期改正；导致发生生产安全事故的，暂停或者撤销其与安全生产有关的资格；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。
（五）企业主要负责人和安全生产管理人员考核不合格，问题严重的暂扣或吊销安全生产许可证。
（六）企业未按期要求开展安全生产教育培训的，责令限期改正，可以处五万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿，并处五万元以上十万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以上二万元以下的罚款。
（七）企业未如实记录安全生产教育和培训情况的，责令限期改正，可以处五万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿，并处五万元以上十万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以上二万元以下的罚款。
（八）企业未将事故隐患排查治理情况如实记录或者向从业人员通报的，责令限期改正，可以处五万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿，并处五万元以上十万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以上二万元以下的罚款。
（九）企业未按照规定制定生产安全事故应急救援预案或者定期组织演练的，责令限期改正，可以处五万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿，并处五万元以上十万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以上二万元以下的罚款。
（十）企业特种作业人员未按照规定经专门的安全作业培训并取得相应资格，上岗作业的，责令限期改正，可以处五万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿，并处五万元以上十万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以上二万元以下的罚款。
第十条 本标准自发布之日起施行。
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