『言论』从《地方党政领导干部安全生产责任制规定》看责权对等
2018年4月8日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《地方党政领导干部安全生产责任制规定》（以下简称《规定》）对县级以上地方各级党委和政府领导班子成员的安全生产职责、考核考察、表彰奖励、责任追究进行明确具体规定。这是我国安全生产领域第一部党内法规，是里一部程碑式的法规，意义深远。
《规定》有很多亮点，比如党政同责，不但规定了地方各级党委主要负责人、各级政府主要负责人工作职责，还明确了安全生产分管领导为担任政府领导职务的常委。当然，还有安全生产“一票否决”制，对领导干部考核、提拔要考察其安全生产履职情况等等，不履职不提拔。但是，最让我觉得鼓舞的是第23条，“对职责范围内发生生产安全事故，经查实已经全面履行了本规定第二章所规定职责、法律法规规定有关职责，并全面落实了党委和政府有关工作部署的，不予追究地方有关党政领导干部的领导责任。”
什么是责任？简单来讲，责任就是分内应做的事情，可以是法律规定的、制度所要求的，也可以是道德所规范的。责任就是承担必须承担的任务，完成必须完成的使命，做好必须做好的工作。责任和权力是对立的统一，没有无责任的权力，也没有无权力的责任。我们一直反映基层安全生产“巴掌大的权力，天大的责任”，“责任追究扩大化”让履职者流汗流血还流泪。在我看来，《规定》第23条其实就是将安全生产领域责任追究长期存在的“责任追究扩大化”予以拨乱反正，以党内法规的形式明确了安全生产工作责任追究的正确原则，即：责权对等。那就是有多大的权力，履行多大的职责，承担多大的责任。
一般来说，安全生产领域的责任追究分为两类，一类是对生产经营单位及相关人员的责任追究。发生生产安全事故后进行执法追责，由安全生产行政执法部门牵头实施。在事故调查中，会对事故原因进行分析，造成事故的直接原因是什么？间接原因是什么？剖析原因，举一反三，追究责任。但是，在事故调查中，存在一种不正常的现象，那就是事故间接责任追究“无穷尽”的问题，进而导致“责任追究扩大化”。
比如，某企业发生了一起生产安全死亡事故，直接原因很简单，就是违章操作。但是在间接责任追究中，就会从员工违章追到现场管理不到位、培训不到位，再追到安全机构不健全、再追到安全投入不够，一层层递进，最后追到主要负责人不履职，甚至还可以追到远在地球另一边的总部负责人。这就是“无穷尽”的责任追究，按照这种逻辑，企业任何人都可以被追责。以前，不少生产安全事故的追责，基本上就是这个套路，只要是你管的，出了事故，就要被追责，无论是否和事故有直接的联系，也无论是否履职。比如说企业主要负责人，无论你是否落实《安全生产法》第18条所规定的7项职责，你都要被追责。
另一类就是对政府安全生产监管人员的追责，包括工作人员和领导干部，由纪委监察委对监管人员不当履职行为进行责任追究。过去，纪委纪检委部门存在一种误区，就是认为政府监管部门是企业的“安检员”、“全能保姆”，对企业安全工作负有无限责任，责任追究也可以“无穷化”。甚至舆论也是这么认为的，前不久中国大酒店一个人不慎开车撞开护栏，从停车场二楼掉下来，我看到一“热心读者”不去分析具体问题，直接就断言安监对护栏的监管有渎职行为，让人有爆粗口的冲动。
还是拿企业生产安全事故为例，事故发生后，政府监管人员有没有去企业开展检查，没去，那就是不履职，有问题，查。如果去了，那么有没有发现企业安全隐患？没发现，履职不到位。发现了，有没有督促整改？没督促，有问题，查。有督促，改了没有？没有改，督促落实流于形式，查。整改了，还出现问题，监管工作不细致，查…….。只要你是监管工作人员，那就可以被无穷尽地追下去，很像“山路十八弯”，总有一个湾，能把你拿下。对领导也是，企业发生事故了，你有没有组织开展检查？没有，履职有问题，查。有组织检查，对检查反映的问题有没有督促工作人员跟进？没有，履职有问题，查。督促了，检查人员工作不细致没落实有没批评问责？没有，工作落实不到位。有问责，那还发生事故是工作不落实，查…….。只要你分管这个领域，那么你就要负无穷的责任。这在事故调查中已经形成了惯例，不追究党政领导干部和工作人员责任总觉得少了些什么。甚至个别纪委监察委地方还对责任追究分指标，不管有没有责任，建筑施工事故，非得建设分几个、公安分几个、安监分几个、城管分几个，为了追责而追责，对于安全生产工作、对于责任追究本身没有任何帮助。
还有一个更加耐人寻味的现象，就是“属地管理责任”追究扩大化。所谓属地管理责任就是不管履职与否，地方政府及其相关部门，只要事故发生在你这个地方，你就负有不可推卸的责任。笔者曾经在《街镇安监科长是“背锅侠”吗》提到北京两个街镇安监科长在事故还没调查就已经被立案调查了，就是不讲道理的属地管理责任追责（具体的分析不赘述了，可以看原文）。在广州，类似的事情也有。海珠区中交集团南方总部基地B区项目塔吊坍塌“7.22”较大事故也拿街道开刀。对没有监管权力的街道追责是非常不合理的，我们夸大一点说，比如天上掉下一架飞机、高速公路出了重大交通事故，是不是都要地方负责呢？对于国家、省市重点基础设施建设工程，发生了事故，没有监管权的区县、街镇为什么要买单？
很庆幸！我们盼来了《规定》的出台，第23条终结了过去安全生产领域对党政领导干部“责任追究扩大化”的历史。虽然只是对党政领导干部追责“责权对等”的原则进行明确，但是也开启了未来生产经营单位事故责任追究、政府工作人员责任追究的正确路径。如果说还需要有什么完善？个人认为，未来，要制定《规定》的实施细则，重点明确党政领导干部履职的标准，比如党委主要负责人职责第2条，“把安全生产纳入党委议事日程和向全会报告工作的内容，及时组织研究解决安全生产重大问题。”在不同层级的党委，安全生产重大问题的标准是什么？多大才是重大问题？及时的概念怎么界定？如果能够量化这些要求，无疑将促进安全生产工作的有序推进。自2015年启动安全生产领域改革以来，广州开发区、黄埔区出台了很多文件，其中《安全生产行政责任规定》就把全区各级党政领导干部年度履职要求数量化。比如，党委主要负责人每年组织召开几次安全生产议题的常委会、开展多少次安全生产调研和检查等等。个人认为，未来的细则可以参考这个规定，制定操作性更强的实施细则。
要推进新党政领导干部落实安全生产责任制，个人认为，还需要正视安全生产“职责同构”的问题。目前，国家、省、市、区县、乡镇的安全生产工作是“职权同构”，国家部委天天在发通知，要求开展安全生产大检查、大整治，国家部委和区县、街镇一样，天天在做微观的工作。这种“运动式”式整治不但没有效果，还让基层疲于应付，无法集中精力开展本地区针对性的工作。要把不同层级党委、政府及其应急管理部门的安全生产工作职责区别开来，实行分级监管。国务院应急管理部的安全生产职责集中在全国安全生产监督的宏观管理；省市应急管理部门推行中观管理，侧重对本地区安全生产的针对性宏观措施，对区县、乡镇安全生产真正进行“技术”指导；区县、乡镇安全生产就是具体对企业开展监管工作，实施精准监管。这样分工后，各级地方党委政府党政领导干部的安全生产职责也就明确了，大家也就知道自己工作边界在哪，应该怎么发力？责任履行更到位，责任追究工作也才能更加准确。
总而言之，安全生产领域责任追究的问题得到了党中央、国务院的高度重视，责任追究“责权对等”原则得到了广泛关注，这是全面依法治国、全面深化改革水到渠成的结果。新时代，我们对做好安全生产工作信心更足了。
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