党中央、国务院《关于推进安全生产领域改革发展的意见》针对我国安全生产领域存在的诸多问题逐一开出了药方。《意见》发布后，各地也先后推出了具体的实施意见，改革形势大好。习近平总书记反复强调，“责任制是安全生产的灵魂”，怎么确定责任就成了一个问题。我们现在能够较为清晰地确定生产经营单位的安全生产主体责任，依此界定政府与企业的责任边界。在政府内部，我们也基本确定了综合监管、行业监管和专业监管的监管内容和责任。但是，在实施过程中，我们发现了一个一直存在的问题，就是安全监管系统内部的责任怎么界定，上下级安全监管的边界是什么？
翻开从国家安全生产监督管理总局到县级安全生产监督管理局的“三定方案”，我们看到的职责内容基本一样，内部机构设置虽然数量不一样，但是也是“上下对口、左右对齐”。其实，也不只是安监部门，几乎全部的政府职能部门都是一样的。不光部门职责，政府职责也是一样的，不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上高度统一，每一个层级政府都管理着大体相同的事情。这种现象就叫做“职责同构”。
“职责同构”形成于计划经济时期，在这种体制下，每一级地方政府都有上一级政府为期社会管理过程进行负责，各级政府紧密相连，中央政府以“条条”管理的形式贯穿全国上下，形成一个严密的政府结构体系，在建国初期对我国经济复苏、政府正常运营，以及对于国家统一，防止各自为政等等方面都做出贡献。但是，随着计划经济向市场经济成功转轨，随着社会管理复杂程度的加深，“职责同构”的局限性越来越明显，在安全生产领域也是如此。
安全生产领域有一种现象很耐人寻味，那就是下一级埋怨上一级的现象比较突出，乡镇安监部门埋怨县级安监部门，县级埋怨市级，市级埋怨省级，省级埋怨总局，焦点集中在乱指挥、卸责任等方面。归根结底就是“职责同构”作祟。
一是“职责同构”造成上下级监管责任无边界。由于“职责同构”，一件事情，总局要管、省局要管、市局要管、县级也要管。比如说，安全生产检查，我认为这是微观的工作措施，但是从总局到街道居委会，都在干。再深入一点，例如，市级负责监管全市范围的安全生产，区级负责监管全区的安全生产工作，那么，问题来了，某区某企业的监管出了问题，责任是谁的？一般情况下，按照我们的监管体系划分，上级的地位是有绝对优势、很超脱，那么很多时候，责任都会下移。我们翻遍很多事故调查报告可以发现，如果发生一起危险化学品生产企业安全事故，某市级、区级安监部门分管危化品的领导因为履职不到位，被追究责任。那么，我们可以问一下，省级安监部门分管危化品的领导同样分管全省的危险化学品工作，省内企业出了事故，市、区相应领导负有责任，作为省级危化品分管领导，那他是不是要追究责任呢？再往上也是同理。责任没有边界，工作就没有方向；责任没有边界，干好干坏就一个样，那还不如不干。
二是“职责同构”使得监管权力的划分很随意，“人治”色彩很浓。中国的政府间关系是行政主导型，上级监管部门掌握着责任划分的权力。而且，上级可以直接行使下级的权力，上级也可以收回下级的权力，没有标准、规范，就是上级领导一句话的事。比如说，对于事故调查，本来就按照国务院493号令有明显的事故调查规则，不同事故有不同的调查对象。现在，又有要求，基于对下级的不信任或者其他原因，可以“提级调查”。还有，很多工作，上级出于自己工作的方便、简单，完全不管不顾各地方、各区域的实际情况，对某项工作要求“一刀切”，造成个别区域、地方的工作前功尽弃。最近，各级地方安监系统都热衷于自己开发自己的信息系统，而且是封闭独立的系统。为了推广系统，自己方便，要求下级已经运转完善的系统全部停掉，只使用自己的系统。这不仅造成资金的浪费，也造成数据的浪费，无端增加地方和企业的负担。
三是形成压力型体制，而非指导型。压力型体制是“职责同构”模式在政府、在职能部门纵向结构的主要表现形式。在安全生产领域，下级安监主要是以上级安监为中心，以其布置的任务为主要工作目标。在整个上下级互动的过程中，各级安监部门都处于一个压力之下。所以，你可以看到，层层发文、层层开会，说得不好听其实就是在层层卸责。各级安监部门都把上级布置的任务和指标分解给下级安监，并通过考核来督促。任务和指标的设定有很大的随意性，爱怎样就怎样。为了推动某项工作，不管它是不是中心工作，就把该项工作列为下级政府的考核目标（注意是下级政府，而不是下级安监部门），通过对下级政府的考核，督促下级安监部门做好工作。只给指标、只给任务，不给指导、不给支援是非常普遍的现象。在上级安监部门那里听到最多的一句话就是，“你不干？年底考核你，考核你们政府主要领导！”。
对于中国的“职权同构”，有的专家提出效仿英国等单一制国家实行“职权异构”，就是上级和下级政府和部门职责完全不同。这种情况不适合中国这个幅员广阔、人口众多，亟需要保持稳定统一的国家，不能照搬。当前，个人认为还是要结合实际，对“职责同构”进行改革和优化，具体到安全生产领域就是要理顺上下级安全监管部门责任，划分不同级别安全监管部门职责和内容。按照我国的政府层级体系，我认为，一定要把国家、省、市、县、乡镇五级安全监管部门的事权划分清楚，按照从宏观到中观再到微观的特征，将不同层级的安全监管责任划分清楚。国家重点在宏观监督管理、省市级着重中观监督管理、区乡级专注于微观监督管理。
宏观监督管理就是要研究全国安全监管体制机制方面的问题，制定全国安全监管相应的法律、法规，牵头制定、完善相关标准，完善各级安全监管队伍建设等等，致力于解决全国性的安全生产问题。中国各地差异太大，广东和新疆的安全生产特点差异非常大，广州和云浮的安全生产情况也不同，所以中观监督管理就是要根据地方特点，制定地方标准、制度、要求，保障、支持下级部门开展安全生产微观监管工作而不是直接监管，着力于区域安全生产监管问题的解决。微观监督管理就是落实“一个企业一个监管主体”，把责任落实到单位、到个人，着重于精耕细作，强调个性服务、精准监管，
安全生产领域改革需要解决的问题很多，但是最核心的工作之一就是解决当前安全监管部门“职责同构”的问题，通过理顺上下级安全监管部门职责，划分责任边界，让每个层级的安全监管部门知道应该干什么，怎么干，这才能落实习近平总书记所强调的“安全生产责任制”。
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