为了推进国家治理体系现代化和治理能力现代化，2018年3月开始，党中央启动了党和国家机构改革，组建了新的应急管理部。到2019年3月，省、市、县应急管理部门相继组建完毕。应急管理部门的组建，旨在健全公共安全体系，整合优化应急力量和资源，推动形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制。总体来说，应急管理部门正在朝着这个目标努力，在抢险救援、灾害治理、安全生产监管等工作中发挥了越来越重要的作用。
“郡县治，天下安”。习近平总书记曾经担任过河北省正定县委书记，对县域经济发展和社会治理工作深有感触，他指出，“从整体与局部的关系看，县一级工作好坏，关系国家的兴衰安危。”县级（本文指县、区）政府承上启下，是应急管理工作的关键环节，从某种程度上来说，把县级工作做好就是把全国应急管理工作做好。但是，改革永远在路上，在工作中，过去遗留的旧问题和改革中产生的新问题正在困扰着县级应急管理工作，令人发愁，值得认真思考和研究。
一、县级应急管理工作的愁
（一）工作体系
1.横向体系割裂
（1）安全综合监管和行业监管问题依然未解决
应急管理部门负责安全生产综合监督管理工作，是综合监管部门，与之相对的其他部门是行业监管部门。但是，这种界定过于模糊，没有边界，出现很多重叠和盲区，操作性很差。在响水“3·21”爆炸事故中，生态环境部就认为自己负责对环境保护工作实施统一监督管理，不是某一行业的主管部门。而应急管理部门不光是综合监管部门，还负责工矿商贸行业安全生产监督管理，这种表述进一步模糊了应急管理部门和环保、市场等监管部门的边界，导致安全监管存在很多争议扯皮的现象，抑或导致县级应急管理部门一家“包打天下”。其次是综合监管缺乏权威和手段，县级应急管理部门名义上代表同级政府行使综合监督管理职权，实际上作为县政府一个普通部门，并没有权威和手段，综合监管“有名无实”，更多是形式上开开会、发发通知和组织年度考核。
（2）自然灾害“防治”与“救”纠缠不清
《深化党和国家机构改革方案》提出，“将国土资源部的地质灾害防治、水利部的水旱灾害防治、农业部的草原防火、国家林业局的森林防火相关职责整合，组建应急管理部。”地方机构编制部门对“整合”的理解为“划入”，将很多灾害“防治”职责一并划入县级应急管理部门。由于县级应急管理部门不是自然资源、水利、森林的行业监督管理部门，没有相应的源头管理、规划建设、执法监督等职权，“防治”有心无力，导致应急管理部门和相关部门不断扯皮，很多工作陷于争论或者停摆，纠缠不清。
2.纵向体系断层
（1）上下级应急管理部门互相不信任
应急管理和原安全监管部门实行的是“职责同构”，除了管辖地域不一样，上下级的工作职责几乎完全一样，没有边界，是一种模糊的权力和责任关系。上级本应更多宏观、中观思维，但是大多数是微观思维，“头痛医头脚痛医脚”，平时上级希望下级完全按照上级的节奏工作，甚至直接干预下级工作。由于没有边界，遇到问题，上级就会把任务下压、责任下推，“属地管理”帽子随便扣。“属地管理”一词来自于企业，表示每个岗位对自己的区域行使管理权以确保安全运营，比如车工对机床区域具有管理权。现在这个词延伸到政府管理领域，只要在你这，不管你有无权力，都负有“属地管理”的责任。比如一些市的地铁建设工程，经过各区县。按照监管权限是在市的建设部门，但是上级应急管理部门不管这些，只要经过，区县就负有属地管理责任，出事就要做“背锅侠”。这样的帽子从来都是上级扣给下级，比如市扣给县、县扣给乡。这样的体系，上级怀疑下级能力、下级质疑上级决策，互不信任，下级内心缺乏工作驱动力。
（2）应急管理体系沿用旧的安全监管体系
应急管理体系沿袭了原安全监管体系，纵向从国家、到省、市，到县、乡，过去的末端是企业，主要是工业企业。应急管理机构改革后，监督或者管理的范围扩大了，不仅包括安全生产，还包括自然灾害救援，末端是社区、家庭。目前各级应急管理部门的主要工作还是对本级机构、队伍进行调整，这是非常必要的。但是，体系没有考虑或者没有重点考虑到乡镇、村（社区），甚至小区、自然村、经济社。世界灾难和急救医学协会理事长科比·佩雷格表示，“50%-95%的瓦砾下的幸存者，是由家属、邻居、志愿者及非专业救援人员救出的”。县级及以下基层才是应急管理工作的主战场，要建立多层次国家应急管理体系，重点是加强乡镇、村（社区）、小区（自然村、经济社）自救、互救体系建设。所以，目前的应急管理体系基础不牢，甚至可以说是空中楼阁，需要自县往下延伸。
（二）职责融合
1.内部只是物理融合
县级应急管理部门是在原安全监管局的基础上加入自然灾害救援，内部自然地分为安全生产和自然灾害两大阵营，安全生产如危险化学品监管，自然灾害如“三防”，楚河汉界、界限分明，属于物理融合。安全生产沿用的是安全监管体系，强调隐患排查、注重责任追究，不求有功，但求无过。自然灾害强调的是应急处置和救援，被动处置、抢险救援。在一个局内部运作的是两套体系。事实上，安全生产和自然灾害经常互为因果，比如自然灾害摧毁了化工厂引发事故，或者事故爆炸引发泥石流，无法割裂。而且，按照事故与灾害“全生命周期”理论，事故与灾害干预分为5个阶段，分别是安全风险识别与评估、预防与准备、预警与预测、应急与处置、灾害评估与恢复。安全监管与应急管理分属5个中的2个环节，过去是脱节的，监管归监管、应急是应急，机构改革后并未改观，还是沿用两套体系，各自为政、重复劳动，资源得不到充分整合。
2.多灾害指挥部并存
机构改革后，按照全危险方法应对要求，以一套指挥体系应对不同灾种，将防汛抗旱总指挥部、抗震救灾指挥部、森林防火指挥部和减灾委员会职责由应急管理部门承担。从目前情况看，机构是划入了，但是根本没有融合，而是将各指挥部职责交由县级部门不同科室承担，各行其是。例如，在清明、端午节期间，防汛抗旱、森林防火等多个指挥部都要求各有关成员单位领导集中值班，有的部门甚至每天都要派出三、四个局领导到不同地点值班。再如，现在应急指挥都强调一杆子插到底，各个指挥部都搞视频会议、视频指挥，而且在技术上互不相通、互相排斥。到了区县，得应上级要求，随时切换不同系统参加视频会议和值班。在某种程度上，视频会成为了“文山会海”的新载体。此现象产生的根源是目前国家各个指挥部还在沿用过往模式各自单线运作，导致上行下效，换汤不换药，没有实现全危险方法应对的初衷。
（三）工作作风
1.考核高压下的亦步亦趋
在“职责同构”条件下，上级具有对下级业务的考核评价权。在安全监管时代，年度安全生产考核是上级应急管理部门（代表上级政府）对下级政府一年来安全生产工作的考核。年度考核从无到有，发挥了“指挥棒”的作用，推进了安全工作发展。但是，这些年来，随着县级安全基础工作的提升，安全考核逐渐暴露出来不少问题，一是考核并不是一个科学体系，多是绝对指标的罗列，无法全面反映一个县真实的工作情况；二是考核设置的是静态指标，只关注是结果，不关注过程，起不到指挥和引导作用；三是考核已经异化成为惩戒手段，专门“收拾”不听话的下级。对于县级应急管理部门来说，其工作的好坏决定于上级的好恶，干得再好、干得再累、干得再有创新也不如上级一个表扬。考核高压下，多一事不如少一事，亦步亦趋、搞好关系才是最佳选择。
2.无限追责下的形式应付
安全监管工作最被诟病的是对监管人员的无限追责，只要想追究其监管责任，总是有办法。以企业生产安全事故为例，事故发生后，监管人员如果没有去检查就是不履职；去了没排查出隐患则是履职不到位；隐患发现了没督促那就是工作落实不到位；而督促了，企业没改那就是作风不扎实；企业改了还出事，那就是工作责任心不够，未持之以恒。一句话，只要你从事监管，就会被无限地地追下去，直到被追究责任，这就是无限追责。在无限追责的背景下，监管人员无论怎么做，都难以逃避被追责的命运，所以，花再大的气力做基础工作、创新发展都是徒劳，还不如形式应付，把表面功夫做足。因此，“以文件应付文件、以会议应付会议、以检查应付检查”大行其道，看似轰轰烈烈，实际上没有什么效果。
3.政治动员下的表面应急
政治动员是中国共产党铸就的强大优势，在汶川大地震等大型危机事件中发挥了无可替代的作用。但是随着依法治国、市场和社会的成长，只依赖政治动员，暴露出方式和手段剧烈、社会代价高等诸多不足，频繁使用会造成政府工作人员和社会公众麻木，效率会直线下降。目前，由于资源不足、办法不多，面对越来越频繁的自然灾害，应急管理系统越来越强调政治动员，次次都讲“狼来了”，突出强调政治担当、政治责任，通过“人海战术”“疲劳战术”启动多部门联合值班。每逢灾害天气、假期、周末、重大事件前后都风声鹤唳，“节前开会部署、节中开会抽检、节后开会总结”。但是，由于县级专业应急处置救援队伍的缺乏或严重不足，其实没有什么队伍可以指挥，应急值守、应急指挥更多的时候成为摆设，是一种表面应急。这种应急看似严肃认真、忙忙碌碌，却把大量本应该做的风险识别、预防、准备等基础工作忽视了或者荒废了，后患无穷。
（四）应急资源
1.力量薄弱
绝大多数县级应急管理部门只划入职责，编制划转和人员转隶的比较少。虽然职责倍增，但力量几乎还是原安全监管部门人员，一些内设部门身兼多职，由于自然灾害专业知识和能力的缺乏，工作明显吃紧，主要以应付突发事件为主，基础工作无法顾及。大部分街镇没有安全执法队伍，自然灾害防救工作也分布在各科室，无论是安全执法还是自然灾害防治，都是兼职多、专职少，力量明显不足。个别街镇在改革后，把自然灾害防治职责交由安全执法队伍承担，力量更显薄弱。社区也没有专职力量，主要依靠居委会和联防队伍，开展临时性的应急处置工作。综合性消防救援队伍是垂直管理，县级应急管理部门对消防大队没有指挥权，处置救援更多的是以协商为主，指挥、联络机制不顺，消防救援队伍无法发挥更大作用。
2.装备落后
县级应急管理部门信息化程度非常低，即使有，也是停留在数据录入、统计的低层次水平，严重落后于时代发展，日常管理、应急指挥极其落后。在自然灾害防治领域，主要是通过人力来实现巡查、开展风险评估、隐患排查、预警，监测装备、预警等科技设备几乎为0。没有自有救援队伍，也几乎没有救援装备、设备。而且，相当一部分县级应急管理部门甚至没有给工作人员配齐配足个人防护装备，关键时候可能能一顶安全帽、一件雨衣、一双雨靴都找不到，街镇、社区就更落后。即使是综合性消防救援队伍，其装备也与当前科技发展水平有相当大的差距，其生命探测仪等现代设备仍存在不足。在一些密闭空间、特殊环境救援中，依靠的是队员们过人的胆识、强健的体魄、娴熟的技能，而不是依靠科技和装备。由于资金来源不足，社会救援队伍的救援装备不足、老化，无法满足各类救援行动需求。
3.保障不足
应急管理工作事关群众生命安全，但是相对基础设施、经济建设来说，应急投入少得可怜，保障严重不足。在县级，不知道自己该储备什么，未建立适应自己实际情况的储备清单。绝大多数县级应急管理局没有仓库，没有帐篷、被褥等救灾物资，水、方便面等赈灾食品较少储备，应急避难场所也没有配备足够的应急物资，沙袋、水泵、冲锋舟等“三防”抢险物资也不多。除了实物储备不够外，生产能力和合同储备未落实，社会力量参与应急物资保障的不多，关键时应急物资跟不上，浮吊、挖掘机等大型工程机械关键时刻无处可调。除了防护装备外，未将时刻处于危险之中的应急工作人员、抢险人员纳入特殊公务员序列，没有危险补贴、没有值班加班补贴、没有购买人身安全保险，公务员因公牺牲抚恤过低，赴汤蹈火有后顾之忧。
（五）社会动员
1.政治动员等同社会动员
安全生产工作一直是“政府热、企业冷、社会冰”，应急管理工作范围涵盖全社会，却依然没有改变这种局面，社会动员不足是一个重要原因。当前，我们的社会动员只是政治动员，主要是党委政府通过行政体系对社会的动员，在计划经济时代效果非常好。但是，改革开放以后，随着政府掌握资源比重下降、市场和社会资源比重上升，开放互动的媒体网络形成了个体的多渠道的信息反馈，多元化思想观念和社会思潮出现，个体自主意识增强，权力意识淡化，政治动员很难到达社会公众，只在行政体系内部发挥作用，这就是为什么会出现“我们水中干，百姓看翻船”的现象。社会动员还应该包括社会组织、团体和志愿者个人等主体进行的动员，与政治动员一起构成社会动员。
2.居委村委动员能力羸弱
社区居委会本是一个自治组织，在当前的行政体系架构下，事实上已经成为一个行政办事机构，按照街镇要求管理社区事务。社区居委会与居民缺乏联系，有的居民甚至连居委会所在地都搞不清楚，对社区事务没有兴趣。社区居民之间也没有纽带，大多数完全不认识。社区没有载体动员居民参与包括应急管理在内的社区自治事务。村委会是村民选举产生的，在发达地区，农村基层民主是打引号的，选举成本高，村委会主要负责人的关注点不在村委会事务，缺乏动员村民的动力；在欠发达地区，村委会缺乏足够的资源，动员能力也比较弱。
3.社会组织生存发展艰难
随着经济的发展、公民意识的提升，越来越多的群众开始关心他人利益和社会福祉，并积极参与公共事务，成立了不少社会服务组织、应急救援组织，服务社会、奉献社会。这些组织扎根于社区，其非政府的身份在一定条件下更容易开展社会动员工作，在调动和提升起民众战胜自然灾害的激情与潜力方面有政治动员无法替代的作用。但是，目前总体来看，这些社会组织生存发展比较艰难，资金来源渠道单一，多为会员自筹，捉襟见肘；训练、专项技能提升有困难；设备、装备不足或者老化，社会动员、服务和应急救援能力有限。
二、县级应急管理工作的谋
（一）理顺工作体系
1.建立公共安全体系
转变观念，充分认识安全生产和自然灾害的公共安全属性，打破安全生产和自然灾害边界，统一内部认识，以一套公共安全体系应对事故和灾难。围绕事故和灾难，建立包括风险识别与评估、预防与准备、预警与预测、应急与处置、灾害评估与恢复在内的全生命周期、全过程干预体系。按照“全危险方法”原则，打破旧有的“条条分割”，建立唯一一套指挥体系。县级公共安全体系除了自身改革外，还需要上级要有相应的改革，否则上面仍然“条条分割”，那仍是“上面千条线，下面一根针”，县级工作会非常被动。
2.明确横向安全职责
公共安全体系绝不是应急管理部门一家的体系，而是把各个部门和单位纳入整个体系之中，按照各自职责共同对事故和灾难进行干预。要把安全监督、自然灾害防治边界划定清楚，按照“管行业管安全”的原则，将行业安全监督管理、自然灾害防治继续交由各行业、专业监督管理部门负责，包括风险识别与评估、预防、灾害恢复等，特别是要自上而下理顺消防监督职责，让基层消防有人管。具体来讲，在安全生产预防领域就是要明确各部门监管清单，建立“一个企业一个安全监管主体”模式，减少交叉，在重叠领域要明确行业监管为主、专业监管为次的原则。在灾害防治领域，要明确行业部门管理职责，强化规划、预防、预警设施建设和日常治理等工作要求。
3.优化纵向工作层次
按照“八爪鱼”理论，下级是有自主思考能力的执行队伍，上级要激发其创造性。优化上下级关系，明确上下级工作职责，市、县、街镇三级职责各有侧重，加强对下级的指导，减少直接干预。以县、街镇安全监管为例，县、街有各自监管清单，互不重复，对在区域但是不由街镇监管的企业，街镇不承担任何责任。再如森林防灭火工作，各街镇负责本区域森林防火巡查工作，承担初期火灾扑灭工作，县组建森林灭火队伍，除了加强对街镇队伍建设、保障、业务指导外，就是枕戈待旦，直接负责森林火灾扑救工作。
（二）激发工作活力
1.坚持责权对等
明确监管边界，进一步明确各部门安全监管职责定位，安全监管就是督促企业落实安全生产主体责任，而不是代替企业开展隐患排查等落实主体责任的具体工作。责任和权力是对立的统一，没有无责任的权力，也没有无权力的责任。根据职责边界、权力、监管范围，确定安全监管责任。按照“责权对等”“有多少的权，负多大的责”，落实有限监管责任，坚决反对“部门监管责任追究”和“属地管理责任追究”扩大化。建议纪委监委按照《地方党政领导干部安全生产责任制规定》第二十三条确定的“责权对等”原则，制定相应的安全生产责任追究细则，保护监管人员依法干事的积极性。
2.改革评价体系
建立科学的安全生产和自然灾害工作考核评价体系，摒弃过去以事故数量、死亡人员数量等绝对指标为主的安全生产静态指标体系，反对不顾各地情况“一刀切”、只问结果不问过程的简单粗暴型评价。立足各方实际，设立以工业总产值死亡率、万车死亡率、基础设施和工作覆盖率等立足实际、更加客观的相对指标所组成的指标体系，引导各方在自有资源基础上主动、持续奋斗，“跳起来摘桃子”；转变理念，从将考核作为排名的手段转变为促进工作改进的手段，关注结果的同时更关注成功失败的原因，促进工作的持续改进。
3.提升保障水平
关注应急管理队伍建设，配齐配好、及时更新应急管理工作人员、抢险救援人员防护装备。党中央国务院要制定政策，参照公安、政法系统标准，为长期涉险、时刻可能遭遇生命危险的应急管理系统工作人员增加危险补贴，给予值班、加班补贴，要对涉险的所有工作人员购买人身安全保险（包括商业险），大幅度提高抚恤金、伤残补贴，让大家为党为国为民“上刀山、下火海”没有后顾之忧。
（三）整合各方资源
1.加大政府财政投入
应急管理涉及公共安全，大部分属于财政支出事项，必须要加大财政投入，“用钱解决问题”，让每一分钱都能在应急管理工作中发挥作用。财政投入主要集中在基础安全设施建设，比如河道、水库大坝等；重大安全和自然灾害隐患治理，比如地质灾害、山体滑坡等；公共安全处置信息化和装备建设，比如建设风险识别、预警预报、智能处置信息系统等，保证应急处置专用车辆（指挥车、抢险救援车）等；不可预期的抢险救援费用等等。
2.整合市场社会资源
坚持“开门办应急”，依据“双赢、共赢”的原则，以开放合作的态度打通市场和社会参与应急管理工作的渠道，鼓励企业、社会组织和志愿者参与应急管理工作，进而带动全社会参与。在应急物资和运输方面，与企业建立合作联络机制，由企业进行合同储备、生产能力和运输能力储备，参与救灾行动。在自然灾害领域引入保险技术服务和支持，试点政府购买巨灾保险。出台县级政策，扶持应急社会组织，鼓励其发挥各自特长，为社会组织参与区域和社区安全服务、培训、救援提供政策、资金、渠道支持。支持应急志愿者队伍建设，以志愿者带动全民安全素质和应急能力的提升。给予参与应急管理工作的企业、社会组织、志愿者应有的礼遇。
3.打造基层救援体系
建立与县级综合性消防救援队伍的联络机制。与消防队伍错位发展，建立具有本县特点的危险化学品、地下密闭空间、煤矿、森林等专职应急救援队。统筹社会救援力量，依托企事业单位，通过合作或者购买服务的方式建立专业、半专业的专兼职专项抢险救援队伍；依托基层的护林员、治安员、网格员组成兼职抢险救援队伍；依托武装部门把民兵纳入抢险救援队伍；整合具有一定专业技能的应急志愿组织力量。依托社区、小区，加强对联防队员、保安的训练，建立互救体系。建立县级应急指挥中心、平台，加强对各支队伍的训练、联合训练（演练）和指挥。
（四）强化基层基础
1.加强街镇队伍建设
继续优化街镇现有安全生产执法监察队伍，发挥其在安全监管执法“关口前移”的作用。整合街镇现有护林员、联防队员等资源，组成街镇应急救援队伍，实行半军事化管理，开展应急值守、日常巡查和应急处置工作；建立县、街镇两级联系沟通协作机制，组建应急通讯网，确保工作协同；提高街镇执法和应急队伍保障水平，提高待遇，参照县级标准，增加危险、值班加班补贴，购买意外伤害保险。
2.推进应急资源下沉
街镇、社区是应急管理工作的主战场，绝大部分预防和应急工作都在街镇、社区。要推进应急资源下沉，将应急物资、装备下沉到社区，方便及时就地处置。比如在汛期，社区要备有足够的抽水设备、沙袋、橡皮艇等物资和装备。要把应急避难场所装备好、使用好，储存必要的蚊帐、被褥、风扇等生活物资和水、方便面等食品，随时能用。
3.开展安全社区建设
强连接会形成孤岛状的断点网络，弱连接反而会形成了一整片连在一起的网络。依据强弱连接理论，以安全社区和综合减灾示范社区建设为载体，实施跨界合作、资源整合，给群众以平台，推进社区社会动员能力的大幅度提升，可以形成多方参与合作的网络。未来的安全社区建设要集安全社区和综合减灾示范社区之优点，既强调跨界合作机制，形成协同合作的网络，又要强化行政力量的作用，加强基础安全设施、设备等“硬件”投入；既要满足当前实际安全需求，提出具体的建设指标，又要按照“动态管理”要求，形成持续改进机制；既要注重过程，实施评估、改进，也要满足基本工作要求，强调工作的“量”。
（五）向科技要能力
1.推进应急信息化
加强应急信息化建设，有条件的县域可以自己建设信息系统，用“信息网”来串联与支撑公共安全体系建设。由国家制定政府信息化数据交换标准，确保县级应急管理信息系统要能够实现不同层级应急管理部门，同级地方政府各相关部门的互联互通，彻底消除多重录入和“信息孤岛”。信息系统要覆盖辖区各类资源，链接区域外专业应急资源，让应急处置和救援成为有备之战。为信息系统设置神经末梢和大数据分析中心，借助人工智能，能够实施灾害预警、预测和智能处置。
2.日常防治科技化
加大机器换人力度，提高安全生产领域的本质安全水平。在自然灾害风险区域增加科技投入，部署各类监测、预警设备。比如在高风险区域设置各类传感器，可以在森林设置传感器，让“草木皆兵”，“春江水暖鸭先知”，对森林湿度进行监测，通过5G传输，再辅以大数据分析，就能够及时对森林火灾进行预警预测。依托气象卫星、地质卫星技术，发挥卫星扫描的威力，通过大数据分析，摸清森林火灾发生规律，提前预防。在山塘湖泊设置水位传感器和水泵，根据气象预警，在短时间、高密度的雷暴雨前提前排水。
3.向科技要救援力
着眼未来，吸取过去依靠“人海战术”救援的教训，坚持向科技、向装备要救援力。要根据辖区特点，整理出针对山地、水域、城区等不同情况下可能使用的科技装备清单。对于常用的科技装备，如巡查灭火无人机、单兵动力救生圈、灭火弹等，要自购并装备到队伍。而对一些使用概率不高、价格昂贵，但是关键时候能发挥作用的设备，比如大型浮吊、特大型起重机等设备，则可以通过购买服务、临时租借和应急合作等方式装备。
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