转变思想 建立完善基层公共安全体系

转变思想 建立完善基层公共安全体系

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    五方面问题影响工作成效

    问题一：被动防御理念占主流。应急管理工作需要解决的是公共安全问题。过去，我们习惯于按“条”将各类事故分门别类，比如交通事故、生产安全事故，等等。但是，随着城市化加速、信息传播速度加快，很多事故的影响范围超出了其所在的“条”而“外溢”。例如，江苏响水天嘉宜化工有限公司“3·21”特别重大爆炸事故，不但摧毁了企业自身，对周边企业、民居环境也造成了很大破坏。事故已由生产安全事故演变成影响公众安全的事故。习近平总书记指出，要健全公共安全体系。笔者对公共安全的一种理解就是，某类问题除了特定人（群）、特定空间以外，还会威胁到公共空间内不特定人（群）的安全，这类安全就是公共安全。未来，安全生产、自然灾害等，都将纳入公共安全范畴。因此，我们要建立公共安全体系，而不是一个安全生产体系加上一个自然灾害救援体系。公共安全体系强调对事故和灾害的全过程治理。现代公共安全管理坚持主动防灾减灾救灾，强调以公共安全为目标，建立公共安全体系，将事故防范和灾害治理为主要工作形式，围绕事故和灾害的全生命周期，实施包括风险识别与评估、预防和准备、预警和预测、应急和处置、灾害评估与恢复在内的全过程治理。被动防御理念占主流。当前，基层应急管理部门只是机构的简单合并，传统理念根深蒂固。相对于全过程治理，传统的安全生产注重隐患排查和事故处置，传统应急管理注重突发事件的紧急控制和处理，都是“看天吃饭”、被动防御。在此背景下，安全生产和自然灾害事故此起彼伏，感觉防不胜防。其原因就是触角没有延伸到事故孕育初期，风险未得到识别，预防没有针对性，预警没有能力，所以才感觉防不胜防。应急管理改革的目的就是建立公共安全体系，实现应急管理流程再造和整体能力提升。而这一点，在基层很难得到认同。

    问题二：常态无序是工作主旋律。基层应急管理部门面临巨大的追责压力。原安全监管领域长期混淆政府、企业安全生产责任边界，基层政府及其安全监管部门实施“保姆式”监管，把督促企业落实安全生产主体责任变成代替企业开展安全隐患排查治理，把到企业检查安全生产工作、纠正企业违章违规当成自己的主要工作。因此，企业出事故，基层安全监管人员“买单”成了常态。改革后，追责压力有增无减，甚至开始在自然灾害应急救援领域追责，基层应急管理干部深感压力巨大，都担心自己成为“背锅侠”。“运动式”监管和应急成为常态。在安全监管时代，“别人得病，我们吃药”的“运动式”监管模式盛行。一发生事故，就“一刀切”开展轰轰烈烈的安全大检查和大整治。整治随着事故此起彼伏，而且层层加码，基层疲于应付。到了应急管理时代，“运动式”趋势愈演愈烈，一有风吹草动，就通过“人海战术”“疲劳战术”加强值班，一个部门甚至一天安排三四个局领导值班，而且“节前开会部署、节中开会抽检、节后开会总结”，次次都是“狼来了”，风声鹤唳。常态无序源于上下级“职责同构”。基层是社会治理的落实层级。但是，由于上下级“职责同构”，各级部门业务基本一样。由于上级部门没有抓手，唯有通过发通知、开会，对基层开展督查、检查、考核来推动工作。而且，上级希望下级成为自己的“腿”，把下级当成“分局”，对基层自主开展工作很反感。由于工作好坏由上级说了算，基层应急管理部门只能对上级亦步亦趋，全力在表面上应付，导致该做的基础工作没有做，欠账日增。

    问题三：基层应急救援力量难以汇聚。基层应急管理部门与综合性消防救援队伍互不隶属。机构改革后，公安消防部队、武警森林部队退出现役，组建国家综合性消防救援队伍。但是，综合性消防救援队伍实行垂直管理，和基层政府及其应急管理部门没有任何隶属关系。开展救援行动时，基层应急管理部门不能对其直接指挥，而是需要与综合性消防救援队伍进行协商，处境尴尬。基层应急管理部门无自有应急救援队伍。基层应急管理部门名义上负有区域应急救援指挥权，实际上没有自有队伍，“没有枪、没有炮，只有一支冲锋号”。一旦遇到灾难，只能靠嘴协调，深感茫然无措。基层社会救援力量难以凝聚。总体来说，基层社会应急救援队伍力量分散、装备不良、训练不足、素质参差不齐，应急管理部门对其情况也不了解。平时没有支持、引导和联合训练，战时也很难把这些队伍凝聚起来形成战斗力。

    问题四：基层公共安全体系远未形成。乡镇消防安全监管出现真空。《消防法》规定，“县级以上地方人民政府应急管理部门对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级人民政府消防救援机构负责实施”。实际上负责消防监管的是省市县消防救援机构。到了乡镇街道，消防监管将没有队伍。可是，95%以上的火灾发生在乡镇街道、社区。基层最需要消防监管，却出现了真空，后患无穷。综合监管有名无实。应急管理部门是综合监管部门，与之相对应的是行业监管部门。这种界定过于模糊，没有边界，操作性很差，扯皮频频。同时，综合监管缺乏权威和手段，基层应急管理部门名义上代表政府行使综合监督管理职权，实际上作为一个政府普通部门，并无权威和手段，综合监管有名无实。自然灾害救援与防治职责纠缠不清。《深化党和国家机构改革方案》提出，“将国土资源部的地质灾害防治、水利部的水旱灾害防治、农业部的草原防火、国家林业局的森林防火相关职责整合，组建应急管理部”。地方机构编制部门将“整合”理解为“划入”，把很多自然灾害“防治”职责一并划入基层应急管理部门。由于不是行业管理部门，无相应规划建设、执法监督职权，基层应急管理部门“防治”有心无力，又出现了新的扯皮，纠缠不清。基层公共安全体系尚未健全。一是风险识别与评估。当前基层应急、水务等单位建立了兼职信息员队伍，初步掌握诸如危险源、地质灾害点等显而易见的情况，但覆盖范围小，大量风险未被识别。二是预防与准备。安全监管还停留在“运动式”隐患排查阶段，效果差；企业主动落实安全生产主体责任能力不够，预防针对性弱。自然灾害预防被动应付。三是预警和预测。安全生产预警预测主要是凭经验，方向性、精确性都欠佳。最好的气象预警也只是泛泛地提醒滑坡、火灾等注意事项，针对性不强。预测还是一片空白。四是应急和处置。分级处置机制不清晰，预案过于复杂、内容不具体、可执行性不够，部门间联系、演练不够，资源准备不足、征用调用机制不健全。五是灾害评估与恢复。灾害评估只是简单地评估经济损失。从纵向来看，公共安全体系沿用了安全监管体系。从国家到街镇，公共安全体系就戛然而止了。应急管理要面向所有人，需要延伸到村（社区）、自然村（经济社）、小区，直到家庭。没了基层，公共安全体系就是空中楼阁。而且，信息化程度很低，“信息孤岛”现象突出，没有从横向、纵向串联起整个体系。

    问题五：社会动员停留在初级阶段。群众安全意识和避险技能弱。全社会对灾害预防认识严重不足。例如，2018年台风“山竹”即将正面袭击之前，黄埔区政府不断发出预警，要求企业、学校和群众做好预防工作，加强物资储备，等等。但是，即使已经进入7级风圈，仍有群众顶着强风暴雨上街，无知无畏。不少群众认为安全是自然的、天生的。可是一旦遇险，则埋怨政府工作不到位，而不是反思自己平时是如何抵触安全学习的。基层社区很难动员居民。随着经济市场化的推进、“单位人”的消失，人的“社会化”趋势越来越明显，居民对所在社区缺乏归属感。基层很难动员居民，包括安全教育在内的各种活动鲜有居民参与，甚至有居民连参加消防演练都伸手要钱。依靠政治体系进行社会动员。我国长期是国家—单位—个人的一元化社会体系。面对危机事件，主要依靠政治体系、通过政治方式来化解。随着市场经济的发展，社会主体和利益均呈现多元化趋势，党委政府资源相对占比下降，只依靠党委政府远远不够。而且，政治动员手段激烈，容易对社会造成长远的影响，频繁使用效果会直线减弱。

    破解困局的当务之急是转变思想

    新加坡南洋理工大学陈绍祥教授的“网络经济学”系列理论对治理实践非常有帮助，其中一个是“八爪鱼理论”。八爪鱼即章鱼，是无脊椎动物里面的“灵长类”。它拥有两个记忆系统，一个是大脑，另一个则是分别位于八根腕足里的八个附脑。大脑只要对腕足下达一个抽象的命令，腕足就能独立“思考”、完成。而且，无需大脑再指令，腕足就能够相互协作完成多线程作业。该理论认为，组织不能简单地分为决策层和执行层，执行层不光要执行，还要有独立思考能力，在领会决策层意图的同时，有权自主决策。另一个是“天地网资源配置理论”。世界分为天、地两张网，天网是互联网（物联网），是“信息网”；地网是人流、物流、资金流网，是“资源网”。以“信息网”指挥“资源网”，能够实现资源的最佳配置。转变思想是当务之急。基层应急管理首先要解决思想问题，形成共同的价值观。应急管理的价值观就是坚持主动防御治理，建立公共安全体系。要推动基层应急管理工作价值观的形成，必须从党中央国务院自上而下快速推进。组织基层党委政府及应急管理部门系统学习、落实贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，形成共同的应急管理价值观，主动防御、主动治理、主动备战。用“八爪鱼”理论统领基层应急管理工作。首先要为安全生产和应急管理“责任追究”正名，要按照“责权对等”原则进行追责，“有多大的权力，负多大的责任”，明确基层党政领导干部权力清单、责任清单，彻底解决无限追责、随意追责、为追责而追责的问题。其次，按照“八爪鱼”理论明晰基层应急管理部门与其上下级间的关系。建立分级监管和应急处置规则，明确工作规则、范围和标准，各有侧重，上下级有责任边界，既能实现号令统一，又能促进下级自主发展。比如广州市黄埔区就建立了“一个企业一个安全监管主体”的机制，区局和街镇有各自的监管清单，职责明确、责任清晰。打造基层多层次应急救援体系。建立基层应急指挥协调机制，实施与消防救援队伍的联系、协调机制。与消防队伍错位发展，建立可以处置剧毒品、地下密闭空间、建筑坍塌、核辐射等特殊类型事故的县级专职应急救援队。统筹基层社会救援力量，依托企事业单位建立专业、半专业的专兼职专项抢险救援队伍；依托基层的护林员、治安员、网格员组成兼职抢险救援队伍；通过武装部门把民兵纳入抢险救援队伍；通过团委建立应急志愿者组织。构建基层公共安全体系。首先要解决消防的问题，把消防监督和火灾扑救分开，消防监督交由基层应急管理部门，火灾扑救职责赋予消防救援队伍。二是要明确“专业监管”的概念，在广州市黄埔区，对环保、消防等某一领域的监管称为“专业监管”，区别于教育、卫生等具体的行业监管部门。突出综合监管“统”的职责，“统”有权威，明确行业、专业监管部门监管职责和范围，分清责任田，列出监管清单。强化综合监管“督”的职责，“督”有手段，将督促行业、专业监管与属地监管工作作为综合监管工作的主要职责和任务，把督促考核情况与履职结果画等号，用制度督促责任落实。建立完善基层公共安全体系。一是风险识别与评估。落实群众路线，给群众发挥的平台，推动群众参与治理和监督，建立社区安全风险识别与评估机制。依靠人工智能等技术，协同建立各领域的风险识别评估系统。二是预防与准备。安全预防要从运动式监管过渡到分类推进企业落实安全生产主体责任清单，让企业能落实、会落实主体责任。基层应急管理部门要提出综合防灾减灾规划，推动各部门强化各类灾害防范能力建设、落实具体规划。三是预警和预测。要加大规划和投入的力度，开展点对点的针对性预警。加大大数据、人工智能应用力度，提高预测准确度。四是应急和处置。化繁为简，简化基层各类总体预案，制定清晰明了的应急处置方案、机制，加强部门间联合指挥、演练。建立完善与各类型队伍的同级综合性救援队伍的联系和联合作战机制。五是灾害评估与恢复。根据灾害的特点，对规划、政策、救济标准等进行评估，为防灾抗灾救灾指明改进方向。除了横向外，还需要从纵向建立公共安全体系。将公共安全体系从街镇延伸到村（社区）、自然村（经济社）、小区，直到家庭。在自然村（经济社）要加强对治安联防队伍的整合，构筑一线防救体系。小区要加强对保安、业主的训练，建立包括消防为主的互救体系。推进安全、应急技能进家庭，提升家庭应急处置能力，建立自救体系。建立能够串联、支撑公共安全体系的基层应急管理信息网，实现横向纵向的互联互通、数据畅通；全面覆盖各类资源，实现平战结合；依托新一代信息技术实现预警预测、未卜先知，主动处置、智能干预灾害，实现信息交互和群防群治，成为“永不消逝的电波”。建立社会动员机制。紧急状态下，一切社会管理和生产、生活秩序，必须按特定的法律行事。我国目前没有专门的《紧急状态法》，而《突发事件应对法》操作性不强，基层社会动员缺乏法律支撑，急需出台《紧急状态法》来构筑危机状态下社会动员的制度基础。从政府“对社会的动员”到“由社会进行动员”，建立渠道与制度，让企业、社会组织、非政府组织以及公民有序参与到社会动员中来。党委政府是社会动员主导力量，市场、社会与广大民众则是主体力量，两支必须力量形成合力。

    （作者单位：广东省广州市黄埔区应急管理局）本文由《当前中国应急管理工作的困局和对策建议》删减，发表于《中国应急管理报》2019年8月7日第7版。

来源：洛杉矶华人资讯网,网络，感谢原作者

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