重磅：国办印发深化“放管服”改革重点任务方案，对监管执法提“六大”要求

重磅：国办印发深化“放管服”改革重点任务方案，

对监管执法提“六大”要求

为加快打造市场化法治化国际化营商环境，近日，国务院办公厅印发《全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议重点任务分工方案》（以下简称方案），通过推动简政放权纵深发展、强化公正监管、优化政府服务，为“放管服”改革持续取得新成效做出重要部署。

针对事中事后监管方面，《方案》中第二部分“加强公正监管，切实管出水平”提出了6大要求，共20项措施。笔者从一名安全生产执法人员的角度，对其中部分内容进行理解分析，具体如下：

有关部门要分领域抓紧制订全国统一、简明易行的监管规则和标准，并向全社会公开。抓紧清理规范和修订完善那些边界宽泛、执行弹性大的监管规则和标准。（国务院相关部门按职责分工负责）

具体措施：1.2019年底前对已取消下放的行政许可事项事中事后监管措施落实情况进行全面评估，按照法律规定和“三定”规定确定的监管职责，进一步明确相应的事中事后监管措施，确保监管全覆盖。（各地区、各部门负责）

2.2019年9月底前制定出台加强和规范事中事后监管的指导意见，落实放管结合、并重的要求，建立健全适合我国高质量发展要求、全覆盖、保障安全的事中事后监管制度。（国务院办公厅、市场监管总局负责）

看点：“取消下放行政许可事项”与“加强事中事后监管执法”二者之间是“两手抓、两手都要硬”的关系。“放”是为了提升效率，激发活力，“管”是为了维护秩序，保障公正。对前期已经取消许可事项的监管措施进行评估和明确，就是为了避免出现“只放不管”的监管缺位以及监管职责“无人认领”的现象。而通过制定出台有关指导意见，将放管结合、并重的要求以制度化、法规化的形式固定下来，也是巩固改革成效的有力举措。

具体措施：3.2019年底前对现有的主要监管规则标准进行修订完善，尽可能消除模糊和兜底条款，并依法依规向社会公开。在市场监管、生态环境保护、交通运输、农业农村、文化市场等行政执法领域分别制定规范执法自由裁量权的办法，明确法律依据和处罚标准。（生态环境部、交通运输部、农业农村部、文化和旅游部、市场监管总局等国务院相关部门及各地区按职责分工负责）

看点：虽然我没有在这此项措施中看到“安全生产”，但我知道它是属于“等行政执法领域”之一的。规范执法自由裁量权，明确法律依据、处罚标准是为了防止执法人员滥用自由裁量权，进一步提升执法公正性。

以生产安全责任事故的罚款为例，“发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款”。（ 安法第一百零九条第一款）

如果只按照安法的规定，那么对一般事故的罚款，执法人员的自由裁量幅度在20万-50万，未免也太大了。而执法人员“越自由”就越有可能滋生腐败及权力寻租问题。因此，《安全生产行政处罚自由裁量标准》《安全生产行政处罚自由裁量适用规则》等一系列文件的出台就是压缩自由裁量空间，明确法规适用标准，限定从轻处罚、从重处罚等情形，保障行政处罚的公正性。

当然，也不可能一点自由裁量都没有。一方面，现实情况复杂多变，法律法规不可能将其全部罗列详尽，而且如今经济发展、科技进步日新月异，不断出现新情况新业态，导致法律法规总是具有滞后性，制定兜底法条的初衷即在于此。另一方面，与人打交道是执法过程的重要内容，人总归不是机器。在具体的执法实践过程中，既要体现法律打击犯罪，刚性的一面，也需要展示执法为民服务，人文关怀的一面。比如减轻处罚、不予处罚的运用就是“惩前毖后、治病救人”目的的彰显。

具体措施：4.2019年底前对现有涉企现场检查事项进行全面梳理论证，通过取消、整合、转为非现场检查等方式，压减重复或不必要检查事项，着力解决涉企现场检查事项多、频次高、随意检查等问题。持续清理规范行政处罚事项，对重复处罚、标准不一、上位法已作调整的事项及时进行精简和规范。（国务院相关部门及各地区按职责分工负责）

看点：当前企业迎检可谓“压力山大”。企业对政府部门是“一对多”关系。以加油站为例，对其负有监管职责的至少有应急管理、消防、公安、市监、环保、属地乡镇（街道）等部门单位，有时还碰上县级、市级、省级检查组、调研组，再加上政府各部门的各类专项检查。在检查频次上，可以说是能得到“充分保障了。”而更为突出的问题是在检查内容和检查标准上，政府各部门所依据的法规标准不同，往往让企业无所适从。

“生产中产生粉尘的企业车间，环保部门要求车间必须封闭，职业健康则要求通风、敞开；处理污水的下水道，环保部门要求其敞开，便于监测抽检，安全监管部门则要求采取加盖措施，以防止人员跌入；办公场所的门窗，公安部门要求必须加装铁栅栏或防护网，以防偷盗，消防部门则要求不能加装任何防护设备，以便于紧急情况下的人员疏散。”（来源《应急管理报》6月25日第4版《到企业检查，切勿只说“不行”》，作者张向阳）

在上述的情况中，企业到底应该听谁的？

虽然根据《安全生产法》第六十二条：“监督检查不得影响被检查单位的正常生产经营活动。”但什么样的监督检查是影响了企业正常的生产经营活动？这个标准是怎样的？又由谁来评判？更进一步的，假设已经影响了，企业的权利救济途径又有哪些？会不会被相关部门“打击报复”？

相对于拥有责令限期整改、停业整顿、关闭、罚款等强制性行政手段的政府部门而言，企业是弱势的。即使一周迎检五次，大部分情况下企业也只能敢怒不敢言。因此，压减重复或不必要的检查事项，着力解决涉企现场检查事项多、频次高、随意检查等问题，为企业减负，增强市场活力，成为深入推进“放管服”改革的重要内容。

因此，这项措施极好的回应了广大群众关切，既是为企业减负，也为执法人员减轻了工作压力，明晰部门监管职责，避免推诿扯皮。

一方面，“转为非现场检查”实际上是对传统执法检查方式的创新。依托当前物联网技术、监控视频等手段，执法检查是否必须去到企业现场？

以目前山东省推动建设的危险化学品风险监测预警系统为例，该系统是“通过在企业端部署物联网采集设备，实时采集储罐温度、压力、液位、有毒有害监测等关键参数和值班监控中心图像以及重大危险源罐区的视频图像，并通过卫星影像对重大危险源风险进行精准定位。最终能自动提供重大危险源动态风险，自动生成包含预警原因、风险态势变化等内容的分析评估报告，向省、市、县(园区)、企业进行预警。”（来源“大众日报”）

该系统的建成运行，改变了传统的必须带专家到企业现场进行查看的执法检查方式，让有关部门能通过技术监控手段，在单位办公室就可以判断企业重大危险源风险管控情况，督促企业对出现的事故隐患进行整改消除。有利于减少现场检查频次。

当然，再先进的技术设备也不能代替人在监管工作中的作用，发挥好技术优势，结合人的主观能动性，才能真正让执法检查高效有序开展。

另一方面，推行联合检查制度化是降低检查频次、避免重复检查的有力措施。

根据安法第六十六条：“负有安全生产监督管理职责的部门在监督检查中，应当互相配合，实行联合检查；确需分别进行检查的，应当互通情况，发现存在的安全问题应当由其他有关部门进行处理的，应当及时移送其他有关部门并形成记录备查，接受移送的部门应当及时处理。”

根据该法条，虽然明确了实行联合检查是“应当”而非“可以”，但对联合检查的具体操作过程，范围、方式，尚未做出具体规定。当然，实际检查中涉及的监管部门、检查事项不尽相同，法条难以一一列举。以民用爆炸物品的安全管控为例，其涉及公安，交通运输、消防、经发等部门，假设每个部门有一张检查表，那么企业就需要面对四张检查表。因此，梳理检查事项可以从统一、规范检查表做起，从政府监管部门的角度，先行沟通协调，避免可能出现的政策、标准“打架”问题推到企业身上。

此外，名目繁多的各类专项检查同样是需要注意的问题。具体分析已经发表在《注意！别让专项检查影响安全生产执法的连续性》中，这里不再赘述。

具体措施：5.全面落实行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核三项制度，2020年底前基本实现各级行政执法机关及时准确公示执法信息、执法全过程留痕和可回溯管理、重大执法决定法制审核全覆盖。（司法部牵头，国务院相关部门及各地区按职责分工负责）

看点：执法三项制度的推动落实无疑是对“依法行政”理念的充分践行，其要求执法人员具备过硬的的执法能力素质。那么在对执法人员的执法过程提出“高要求”的同时，更应当注重执法人员的执法资格取得，换句话说：不是成为了执法人员后，要满足什么标准，而是只有满足了一定标准后，才能成为执法人员。

我们常常说执法人员执法能力不足，存在执法程序不规范、执法检查随意，适用法条失当等问题，但关键在于，是谁给了这些人执法资格？执法资格培训考核的难度是怎样的，相信经历过了的人心中都有数。难的不是通过执法考试，难的是取得编制，有编制的人去考执法资格考试，考不过的人可以去买彩票了。

因此，提高执法人员的准入门槛，从源头上提升其执法能力素质，更有利于执法三项制度的贯彻落实。

完善“双随机、一公开”监管制度和工作机制，推动日常监管“双随机、一公开”全覆盖。（市场监管总局牵头，国务院相关部门及各地区按职责分工负责）

具体措施：推进“双随机、一公开”跨部门联合监管，以省为单位建立统一的监管平台，实现各部门监管信息与省级平台互联互通。2019年底前市场监管部门完成双随机抽查全流程整合，实现双随机抽查覆盖企业比例达5%。2020年底前在市场监管领域实现相关部门“双随机、一公开”监管全覆盖，地方各级人民政府相关部门联合“双随机、一公开”监管常态化。（市场监管总局牵头，国务院相关部门及各地区按职责分工负责）

看点：伴随“互联网+政务”的不断发展，现在的信息平台是越来越多了。往往出去检查一次，要在三个甚至更多平台上录入相关信息。平台间信息不互通，人为造成海量信息背景下的信息壁垒、信息孤岛现象。既是对行政资源的浪费，也增加了有关人员的工作压力，降低了工作效率。“信息”上网是为了方便快捷，提高办事效率，但同一个信息要几次三番的上网就有些南辕北辙了。

因此，“以省为单位建立统一的监管平台，实现各部门监管信息与省级平台互联互通。”就是要打破信息壁垒、消除信息孤岛现象。作为常常要录入执法信息的人，我希望这件事能早日完成。

对重点领域进行重点监管，特别是对疫苗、药品、特种设备、危险化学品等涉及到人民生命安全、社会关注度高的领域，要实行全主体、全品种、全链条严格监管。（应急部、市场监管总局、药监局等国务院相关部门及各地区按职责分工负责）

具体措施：1.加快研究建立违法严惩制度、惩罚性赔偿和巨额罚款制度、内部举报人奖励制度等，提高重点监管效能，让严重违法者付出高昂成本。（市场监管总局牵头，国务院相关部门按职责分工负责）

看点：加大违法成本，让严重违法者付出高昂代价是提高监管效能的有力举措。办企业的人最主要的还是为了赚钱，所谓君子爱财，取之有道。如果他不能遵守相关法律法规，出现严重违法行为，那不仅不能让他赚到钱，还要让他亏到破产。没有对法的敬畏之心，吃下去的黑心钱，就要让他连本带利的吐出来。

具体措施：2.2019年11月底前组织开展危险化学品质量安全风险隐患排查和专项整治。（市场监管总局等国务院相关部门及各地区按职责分工负责）

看点：字里行间、一目了然、年复一年、日复一日、隐患排查、专项整治。

加强社会信用体系建设，大力推进信用监管，推行承诺制，让市场主体和公民讲诚信，自主承诺。对违背承诺、搞虚假承诺甚至坑蒙拐骗的，一经发现要严厉惩罚。（发展改革委、人民银行、市场监管总局牵头，国务院相关部门及各地区按职责分工负责）

看点：所谓“人无信不立，商无信不兴”，前不久出台的《深化消防执法改革的意见》中提出，简化公众聚集场所投入使用、营业前消防安全检查，实行告知承诺管理。其所体现的价值导向同样是为了引导市场主体和公民讲诚信，自主承诺。而通过建立“黑名单制度”，实施失信联合惩戒等措施，让失信者在贷款、拿项目、甚至个人消费等方面处处受限，配合以停产整顿、吊销执照、罚款等行政处罚措施，则更有利于夯实社会诚信基础，规范市场秩序。

加快推进“互联网+监管”，及时总结推广地方好的经验做法，提高监管及时性、精准性、有效性。（国务院办公厅牵头，国务院相关部门及各地区按职责分工负责）。

具体措施：1.2019年9月底前完成国家“互联网+监管”系统主体功能建设并上线运行，归集共享各类监管数据，建立完善相关风险预警模型，实现对违法行为早发现、早提醒、早处置。（国务院办公厅负责）

2.加快推进地方和部门“互联网+监管”系统建设并与国家“互联网+监管”系统对接联通，推动形成统一规范、信息共享、协同联动的全国“互联网+监管”体系。（国务院办公厅牵头，各地区、各部门负责）

看点：是的，“互联网+监管”系统也是一个信息平台，上文对信息平台的运行使用已经提出了所思所想，这里就不再提了。

坚持对新兴产业实施包容审慎监管，在监管中找到新生事物发展规律，该处置的处置，该客观对待的客观对待，不简单封杀，但也决不能放任不管，推动新业态更好更健康发展。（国务院相关部门及各地区按职责分工负责）

看点：当前科学技术快速发展，新兴产业不断涌现，其在增强经济发展活力的同时，也给政府监管带来一定挑战。因为是“新事物”，那么在其发展的初期可能出现与现行法规标准不符，或是无相应法规标准约束的情况。对此，如果简单封杀或是放任不管都可能造成拥有创新性的新事物夭折或是任由其“野蛮生长”，对现有经济社会造成危害。

因此，该项措施提出“包容审慎监管”的原则，既是对监管部门行政智慧的考验，也体现了政府鼓励新事物有序健康发展的态度，有利于大众创业、万众创新。

结语：加强事中事后监管是推进“放管服”改革的重要一环，监管执法程序规范、结果公正是激发市场主体活力，增强群众幸福感、获得感的必然要求。

毕竟，为企业减负的同时，又何尝不是为基层减负呢？

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