应急管理工作事关群众生命安全，救民于水火、保民离危难。随着我国经济社会的高速发展、城市化加剧、人员越来越集中以及现代化的自反性，自然灾害和事故灾难比过去更加容易造成群死群伤，对生命安全的威胁越来越大。中国已经进入了新时代，应急管理工作也要与时俱进。
一、新时代应急管理工作特点（一）新时代更加关注人民安全需求从社会主要矛盾看，我国社会主要矛盾已经由人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾，转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这一重大历史性变化，对发展全局产生了广泛而深刻的影响。美好生活需要首先是安全生活的需要，不可以想象没有安全的生活能够美好。我们现在看看利比亚、叙利亚、伊拉克等国家，经历过多年的战争，生命在这些国家如此脆弱，8岁的掘墓工亲手埋葬了多少同龄人？再想想中国1949年以前的百年耻辱，我们的先辈曾经也是和现在叙利亚等国家的人民一样，过着朝不保夕的生活，多少人流离失所、客死他乡？
视线回到现在，我国当前政治安定、社会和谐。但是，事故仍然多发。今年国庆以后全国各地发生了多起事故，其中江苏无锡塌桥事件给大家造成的心理冲击最大，从天而降的桥梁让大家不知道“明天和意外，哪一个会先到？”没有安全的环境、没有充分的安全感，美好生活从何而来？对安全日益强烈的要求是这个时代的一个鲜明特征。
安全发展包括安全发展的理念、法规标准、基础设施、产品、服务以及监督等等。群众日益增长的安全需要和不平衡不充分的安全发展之间存在矛盾。表现为：一是群众安全需求不断提高。三十年前乘坐手扶拖拉机进县城很正常。现在却不行了，大家都觉得这样不安全，载人的拖拉机行驶在路上总是让行人侧目，这是需求提高了。二是安全发展确实取得了长足进步，最为明显的一个数据就是超过100人的重特大安全事故数量呈现断崖式下降。三是群众安全需要是不平衡的，有普遍性的、也有特殊性的需要，城市和农村、企业和社区的需求是有差异的。总体来说，经济发展了、社会进步了，一些普遍性的需要和大部分个性化安全需要仍然得不到满足，安全发展没有与经济、社会、技术同步发展，明显处于滞后阶段。从经济增长速度来看，我国经济已经从高速增长转变为中高速增长，从高速增长阶段转向高质量发展阶段。高质量发展是指经济由粗放型转变为集约型发展。粗放型依靠增加生产要素投入量来扩大生产规模，实现经济增长。这种方式消耗较高、成本较高、效益较低。成本是多元的，不仅包括物质、环境成本，也包括人力成本，甚至通过牺牲人的生命与健康去换取经济增长。为此，习近平总书记指出，“人命关天，发展决不能以牺牲人的生命为代价。这必须作为一条不可逾越的红线。”而集约型经济增长则是指依靠提高生产要素质量和利用效率来实现经济增长。这种方式所需物质、环境、人力成本较低，更注重对人的生命与健康的保护，经济、社会效益较高。“不忘初心、牢记使命”，初心就是为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴。新时代坚持“以人民为中心”，这是一个为了人民发展而发展的时代，是一个更加关注人民安全与健康需求、更加重视人民生命安全与健康的时代。（二）应急管理内涵应急管理从字面上理解是对突发事件的非常态管理。过去，应急管理工作的焦点是事后处置，“兵来将挡、水来土掩”，是一种被动的模式。按照《突发事件应对法》，突发事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。万事万物都有其生命周期，会经历孕育、发展、爆发和消亡等多个过程。应急管理工作是对事件生命全周期各个环节实施主动干预，开展事前、事发、事中、事后的全过程治理。习近平总书记在党的“十九大”报告中指出，要“树立安全发展理念，弘扬生命至上、安全第一的思想，健全公共安全体系。”所谓公共安全，是指社会和公民个人从事和进行正常的生活、工作、学习、娱乐和交往所需要的稳定的外部环境和秩序。突发事件具有的突发性、紧急性 、严重性 、不确定性等特征，会造成外部环境和秩序的不稳定。自然灾害和事故灾难等事件以前一般被认为是孤立的安全事件，但是这些事件存在“外溢”性，并且随着城市化加快而加剧，比如“8·12”天津港爆炸事故不仅造成天津港内部人员伤亡和财产损失，还造成了周边居民的人身伤亡和巨大损失。新时代应急管理是对突发事件的全过程治理。治理以公共安全为目标，以突发事件防范和治理为主要形式，开展全生命周期干预，坚持主动防御、干预、处置，实施包括风险识别与评估、预防和准备、预警和监测、应急和处置、灾害评估与恢复在内的全过程治理。简单来说，就是对突发事件进行“源头治理、动态管理、应急处置”。
（三）新时代应急管理工作特点随着时代的变化，新时代的应急管理工作具有以下新的特点：1.涉及面广。企业利益相关者包括企业的股东、债权人、雇员、消费者、供应商等交易伙伴，也包括政府部门、本地居民、本地社区、媒体、环保主义等的压力集团，甚至包括自然环境、人类后代等受到企业经营活动直接或间接影响的客体。这些利益相关者与企业的生存和发展密切相关，他们有的分担了企业的经营风险，有的为企业的经营活动付出了代价，有的对企业进行监督和制约，企业的经营决策必须要考虑他们的利益或接受他们的约束。从此理论延伸开去，每个人、每个社会组织都处在复杂的社会关系中。互联网、物联网把人类社会带入了分布协同网络（Distributed network）时代。任何一个人、组织的任何变化，都可能对其它人、组织产生影响，突发事件也是如此。上面讲了，随着城市化加剧、人员集中，突发事件的“外溢性”越来越明显，涉及人员越来越多。在资讯高度发达的今天，一个极小的事件都可能因为“蝴蝶效应”，引起全社会的恐慌。应急管理作为全过程治理工作，所涉及的面也非常广。比如，一个简单的河道清淤，本来是有利于周边村民的，但是因为施工可能会对个别树木的砍伐，涉及到附近村民、经济社的微小利益。如果村民拒不让步，就可能就会影响工程实施，反而对村民不利。
2.全员参与。从突发事件的时间维度看，事件从发生到消亡，影响的对象和处置的主体都会发生变化。事发时可能只是局部影响。比如“8·12”天津港大爆炸，刚开始如果了解产生燃烧的物质是锂金属，采取正确的处置方式，就会是局部影响。但是，结果不遂人愿，处置不正确，后期发生了爆炸，影响就非常大了，甚至连远处的天津泰达足球场都震坏了，达不到中超比赛要求。初期处置，只要消防员就可以了。到了爆炸后，政府各部门，乃至全社会都动起来了。从安全事故报告看，应急管理部门作为主力在调查。但是，绝大多数突发事件是公安、消防等部门第一时间到场处置，相关专业部门比如环保、建设、国土等部门参与也很深。然而，应急管理工作只靠政府，永远做不好。应急世界灾难和急救医学协会理事长科比·佩雷格表示，“50%-95%的瓦砾下的幸存者，是由家属、邻居、志愿者及非专业救援人员救出的”。群众在第一线，能够第一时间自救、互救。如果群众不具备基本的自我安全防护意识、逃生和初步应急处置技能，再强大的政府也是鞭长莫及。所以，全员参与非常重要。
3.系统治理。人类社会形态从中心辐射网络（Centralised network）演化到层级管控网络（Decentralised network），正在演化到分布协同网络（Distributed network）。社会治理也要应时而变、应势而变。在中心辐射网络时代，治理是政府一家独大，全能全包；层级管控时代讲究分级、分层管控，以政府掌舵为主，调动各方积极因素参与协同治理；我们正在进入全面关联和分布协同的时代，事物、单位、个体之间的关联是普遍的，需要我们在充分考虑各类相关因素的基础上，发挥各类关联体之间的相互作用，按照毛泽东主席说的，要调动“一切积极因素”对社会实施系统治理，提升治理效能。应急管理工作也是如此。事故发生并不一定是简单的有限因果关系，比如因A则B、因B则C，影响事件发生的可能还有其他多个因素。例如，八小时内的安全事故不一定是八小时内的安全因素引起，可能来自八小时以外。如果还是“头疼医头脚疼医脚”就一定是“按下葫芦浮起瓢”。4.依靠科技。《全球科技通史》作者吴军说，“历史总在重演，科技却在叠加式的进步。”科技对生活、工作的影响显而易见，蒸汽机带来了工业革命、5G的即将普及将带来很多难以想象的应用场景。应急管理工作涉及到风险识别、预防、监测、预警、处置等诸多环节，仅仅依靠人的经验、天赋、努力、拼搏，水平再高、能力再强，可能也只是在重复着过去的辉煌，是不可能完成要求越来越高的任务，是不可能大踏步进步的。要相信科技、依靠科技，破除固定思维、打破习惯方式，在不同环节大量应用高科技、新技术，才能让应急管理工作取得脱胎换骨式地进步。二、应急管理部门工作内容（一）职能整合与职能划转中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，“将国家安全生产监督管理总局的职责，国务院办公厅的应急管理职责，公安部的消防管理职责，民政部的救灾职责，国土资源部的地质灾害防治、水利部的水旱灾害防治、农业部的草原防火、国家林业局的森林防火相关职责，中国地震局的震灾应急救援职责以及国家防汛抗旱总指挥部、国家减灾委员会、国务院抗震救灾指挥部、国家森林防火指挥部的职责整合，组建应急管理部，作为国务院组成部门。”阅读这段文字，很多人认为，地质灾害防治、水旱灾害防治、草原防火、森林防火相关职责应该由应急管理部门承担。这种理解不正确，中央的思路是“优化党和国家机构设置和职能配置，坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责”“应急管理部要处理好防灾和救灾的关系，明确与相关部门和地方各自职责分工，建立协调配合机制”。应急管理工作由应急管理部统筹，“防”与“救”是分开的，“整合”并不代表“划拨”。整合是一个汉语词汇，意思是把零散的东西彼此衔接，从而实现资源共享和协同工作，形成有价值有效率的一个整体。应急管理部统筹防治职责，更多地是从救援角度提出“防治”要求，工作还得各个部门做。以森林防火为例，在国家林业和草原局“三定”方案里明确其负有“指导开展防火巡护、火源管理、防火设施建设等工作”，并于近日设立森林防火司。可当时不少地方机构编制管理部门没有理解到这一点，将自然灾害防治职责全部写入应急管理部门，导致多个单位为此扯皮。（二）应急管理部门工作内容突发事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会治安事件。应急管理部门整合了原应急办职责，从理论上来说，突发事件应急管理委员会也设置在应急管理部门，应急管理部门应该是牵头开展全部4类突发事件的治理。但是，从实际运作来讲，公安和卫生两大部门自身体系非常完善，运作非常独立、专业，应急管理部门作为非专业部门，再插手反而会降低效率。即使将公共卫生、社会治安纳入突发事件应急委员会工作范畴，突发事件应急委员会更多的也是行使信息交流中心职责，而非指挥中心。而作为信息交流中心、汇聚点，政府的总值班室更为合适。所以，应急管理部门应该聚焦于自然灾害和事故灾难两类事件的处置。应急管理部门是自然灾害和事故灾难两类事件处置的牵头单位，致力于协同各部门、各单位建立公共安全体系，形成包括风险识别与评估、预防和准备、预警和监测、应急和处置、灾害评估与恢复在内的全过程治理体系。牵头的同时，应急管理部门还要直接负责相关工作。在公共安全体系中，安全监管属于预防环节，应急管理部门是安全生产工作的综合监管部门，除了直接负责企业安全监管外，同时负有督促相关部门和单位开展相应领域和行业的安全监管职责。作为这次应急管理改革的主要意图，就是建立“一套指挥体系实施各种灾害处置”，应急指挥、处置体系是改革的重点，应急管理部门负责自然灾害和安全生产等突发事件的应急处置，组织、指挥应急救援队伍开展工作，对受灾群众进行救济等。
三、当前应急管理部门常见问题（一）角色不清应急管理部门角色不清主要表现在三个方面：第一是对应急管理工作中角色不清。机构改革后，相当多的应急管理部门不清楚自己应该在整个应急管理体系中发挥什么作用，没有认识到自己是公共安全体系的组织核心，只认为自己只是政府的一个普通部门。而且，应急管理部门基本上是由原安全监管部门为班底组建，对于自然灾害现状、防治、救援等情况不熟悉，满足于按部就班的调研，主动了解不够。被动应急仍是工作的主流，应急管理部门无机制、无资源、无手段，根本没有发挥应急处置的统筹、指挥核心作用。第二是个老生常谈的问题，就是综合监管角色不清。在安全监管中，综合监管到底该怎么做，有什么措施和手段？近20年来，从国务院安委会及其办公室到乡镇安委会及其办公室，理论上对有关部门和下级政府形式指导、督促、协调，真正用到的就是协调，实际上等于没有手段，综合监管“有名无实”。有时候连协调都做不到，从很多事故报告中可以看到，综合监管最后就变成了“包打天下”“填空补漏”“无限责任”“背锅”的代名词。第三是监管角色不清，政府及其部门作为安全监督主体常常变成企业安全隐患排查的主体，这是一种角色错位。因为这种认识，企业的问题常常就是政府部门的问题，所以经常会出现政府监管部门不得已而为企业掩盖问题（比如事故），形成事实上的“猫鼠同盟”。
（二）内卷明显卷心菜，长着长着就卷起来了，怎么也长不大。参照卷心菜，“内卷化”一般理解为：一个系统发展到一定阶段后，由于向外扩张状态受到制约，进而转向通过内部复杂化、精细化来维持原有运作机制。系统既没有突变式的发展，也没有渐进式的增长，逐渐丧失活力，这是一种缺乏创新、扩张与再生原动力和执行机制、没有实质增长的状态。安全监管工作也是如此，在宣传、执法、整治“三板斧”打出以后，就再也没有跳出这“三板斧”的囿定思维。工作围绕“三板斧”越来越精细，比如措施越来越“政治口号”化，要求企业“三个注意”“四个明白”“五个到位”，全部是政治口号，之后肯定还会有“七个要求”“八个禁止”，安全是科学，光靠讲政治是不行的。最能体现应急管理系统内卷化的特征如“横向到边、纵向到底”的运动式监管，不断翻新、精细化，配合每次大型治理活动，有专门的督查，听汇报、看企业，光明察不行，还要搞暗访，“四不两直”。基层把时间都放在应付这些精细的构想了。还有，转入应急时代，加强应急值守工作是必须的、要求严格也非常正确。但是，对应急值班各种要求、设计过于精细，有上纲上线之嫌，比如假日值班不厌其烦、絮絮叨叨的视频讲评，值班一天、讲评半天；对值班擅离职守就有离岗、脱岗、睡岗、误岗、漏岗的N种描述；电话超过三响未接听就是“值班事故”等等。当然，还有很多，不胜枚举。
（三）“防”“救”扯皮机构改革以来，关于“防”与“救”的争论就没有停止过。有的把“防”的职能划入应急管理部门，比如有的地方把森林防火交给应急管理部门，美其名曰“防救一体化”。真是如此吗？按照习近平总书记要求的，“管行业必须管安全”，行业监管部门具备行业建设、管理和执法职责，这样的职责能够保证本部门具有防治工作的办法和手段，对于非紧急状态下的违法问题有能力处理。但是，如果通过“太极推手”，把防治职责交由应急管理部门或其他部门，遇到规划、建设、执法等方面的工作，还得绕回来找行业监管部门，效率大打折扣。按照机构改革思想，要实现“统”与“分”，“统”就是应急救援的“一套体系应对全灾种”，“分”就是灾害防治工作由各领域监管部门负责实施。有的确实把“防”“救”分开了，但是“防”“救”互不支持、各自为战、互相消耗。应急管理部门，尤其是地方应急管理部门基本上是“没有枪没有炮，只有一杆冲锋号”，没有自己的队伍，救援能力非常有限。关键时候，得及时把防治力量转化为救援力量。“防”“救”扯皮，关键时候能不能统一指挥真是个大大的问号。
（四）士气不高
从《党和国家机构改革方案》可以看出，应急管理部门改革是机构改革中最为复杂的一环，头绪最多，需要整合的职责最多、需要理顺的关系最多。从安全监管到应急管理，从各自作战到整合行动，从被动出击到主动干预，应急管理很多工作找不到现成的解决方案，很多工作无法开展。当前，尽管机构改革“挂牌”早已完成，但是大多只是把职责进行了物理拼凑，增设了一些自然灾害处置部门，内设机构间的关系还是孤立的，各自收缩、互不关心。而且，当前应急管理部门基本上以原安全监管部门为班底，转隶了小部分其他部门人员，相对职责、管理范围来说，人员增加数量增加得很少，工作压力成倍增加。源自安全监管领域“无限追责”的压力，“看天吃饭”“干与不干一个样”。面对机制不顺、体制不全、深层次问题迟迟得不到解决，都在等上级出手、骂上级不接地气。总体来说，整个系统的士气不高、活力不够、凝聚力不强，缺乏改革创新、整合资源的动力，不愿意动真格去解决问题。工作以应付为主，“当一天和尚撞一天钟”。
（五）资源不明在安全监管时代，经常可以看到这样的场景：就是快下班时，上级一个电话突然紧急通知下级，要求立即报送队伍情况、企业数量、某种危险化学品企业情况、某种装备的情况等等，反反复复，今天这个综合部门要，明天那个业务部门要。比如，同样一个街镇队伍情况调查，上级机关一年得要好几次。进入了应急管理时代，需要报送的情况就更加多了，从以前的安全生产领域延伸到应急管理的方方面面，包括企业、土地、森林、应急物资、装备等等。当前，各级应急管理部门对各类情况完全不掌握，情况基本靠报，很多机关的工作就是接指令、传达、收数据，上报。但是，经常折腾报数据，数据很难保证准确。而应急救援等应急管理工作需要及时处置、精确应对， 掌握情况是前提，“知己知彼方能百战不殆”。比如，处置某企业外溢的安全事故，转移人员我们得首先知道周边有什么小区、多少住户、有多少脆弱人群需要转移吧？否则，就只能期待运气好，“瞎猫碰着死耗子”。再如，某类事故可能需要使用大型起重设备，一般情况下没有任何应急管理部门会专门储备，不现实。但是，我们应该知道从哪儿可以调配。如果我们长期摸不清家底，“百战不殆”又将是一句政治口号。（六）作风虚浮应急管理部门坚持上下级“职责同构”，纵向的不同级别应急管理部门结构一样、职能一样，上下级应急管理部门之间的边界不清晰，责任不清晰。但是，由于上级部门掌握着责任划分的权力，上级对下级并不是一种指导型体制，而是压力型体制。在应急管理领域，下级主要是以上级为中心，以其布置的任务为主要工作目标。在整个上下级互动的过程中，各级应急管理部门都处于上级压力之下。由于上级和下级管理工作一样，上级是一种微观干预思维，比如说发生了什么事故，上级就会要求整治。但是，由于上级与企业隔着好几层，它只能通过下级一插到底，搞“横向到边、纵向到底”的安全生产专项整治。这种“运动式监管”过于频繁，下级不堪其扰。但是，由于又有来自上面的压力，不做不行，那就只好“以会议应付会议、以文件应付文件”，指示传达了之、通知转发了之、会议表态了之。在会上，别看多么慷慨激昂，实际上在工作中大多面对问题拖之任之、溜之大吉。这种作风虚浮很多时候是不得已而为之，是一种资源的耗散，一种浪费，看起来轰轰烈烈的工作，其实几乎没有效果。
（七）信息化落后目前，应急管理部门信息化程度非常低。整个系统没有一个应急管理信息化建设的明确思路，能够看到的信息化规划也大多是由专业公司根据自己的理解代为写的，看起来很“高大上”，实际能够满足不同地方需求、能够落地的并不多。上级从自己的角度思考，经常自己开发信息化项目，给下级部门使用。但是，由于地域差别很大，不同层级应急管理部门管理范围、需求相差很大，上级的思路与下级的需求经常会发生错位，或者上级压根就没有从下级的需求进行思考。很多时候，系统给下级部门一个账号作为“录入员”，要求及时录入相关信息，系统也只是一个数据记录库而已，根本谈不上什么大数据分析、机器学习，非常落后。当然，有不少地方根据自己特点和能力，自行开展不少信息化项目，多少能满足地方需求。但是，由于没有统一的规划和接入标准，“信息孤岛”现象突出。由于无法接入上级系统，经常被强制使用上级系统，导致自己的系统被“架空”，让项目投入打了水漂。（八）群众基础差诸多案例显示，相当一部分群众缺乏必要的安全知识和意识。比如，家里可能连个灭火器都没有，遇到火灾等灾害缺乏自救能力，不少居民在厨房火灾时经常因为错误的施救方法导致灾害扩大。另一方面，群众身处一线，能够第一时间接触到有关信息，但是由于缺乏参与的动力和渠道，参与安全的不多。比如，有的群众白天上班加班回到家已是半夜，周末补觉，基本上没有机会和社区互动，对于社区灾害防治情况一无所知，“事不关己高高挂起”。遇到问题，也不知道找谁，对社区缺乏归属感。另外，当前应急管理部门所构筑的应急管理体系基本沿袭了以前的安全监管体系，从国家应急管理部到乡镇，再到企业。应急管理工作不但包括企业安全生产工作，还要处置整个地域的自然灾害和事故灾难。大量的事故、灾害就发生在老百姓身边，需要群众的直接参与。而当前由于综合性消防救援队伍垂直管理，各级应急管理部门都在为本级的应急救援力量头疼，还在为“防”“救”职责扯皮，还在为应急物资头疼，对基层基础工作、群众工作的认识还远远不够或者鞭长莫及，无暇顾及。
系列文章：
『言论』新时代应急管理部门如何开展工作（3-4）
『言论』新时代应急管理部门如何工作（5-6）
链接：『言论』新时代应急管理部门如何工作（1-2） https://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzA3NDc4NTA2Nw==&mid=2649277637&idx=8&sn=63f62808710b57b0fe3a7370f2eccb81&chksm=8766ec81b0116597e3a4dcc14cdb6eeef562838890c68938852b54787b2398e9a51800678756&mpshare=1&scene=23&srcid=&sharer_sharetime=1573432362183&sharer_shareid=d9fdcc60a46951fed6d7a0bbdd004814#rd
