『言论』以五个方面的突破实现应急管理体系和能力现代化
2019年10月31日，中国共产党第十九届四中全会刚刚审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。11月29日，中共中央政治局就组织对我国应急管理体系和能力建设进行第十九次集体学习。这充分说明，应急管理工作事关群众生命安全，习近平总书记、中央政治局对应急管理工作非常重视，将应急管理体系置于整个国家治理体系建设的重要位置。习近平总书记要求，“积极推进我国应急管理体系和能力现代化”。我相信，这次中央政治局集体学习将是应急管理领域改革发展、突破创新的难得机遇，机不可失时不再来。但是，“天上是不会掉馅饼的”“幸福都是奋斗出来的”，千里之行始于足下，当前要从五个方面进行突破才能实现应急管理体系和能力现代化。
一、思想
思想是行动的先导，思想上的制约不突破，就难以实现发展上的跨越。如果不能统一思想，就会各唱各调，工作是一盘散沙。
首先，要明确应急管理到底有什么作用？一讲到应急管理工作，大家都说很重要，从社会效益上讲，应急管理以保护群众生命安全为己任，充分体现了我党“以人民为中心”的执政理念。但是，在日常实践中，安全生产和应急管理工作“说起来重要、干起来次要、忙起来不要”，没有得到根本重视。其原因归根结底就是当前衡量一个地方的政绩主要是经济，经济是中心工作，应急管理不是。然而，大家都忽视了应急管理工作的经济效益。当前的经济工作注重的是GDP增长，应急管理工作则注重如何保护GDP，减少经济损失，同样是促进经济发展。例如，2015年的“8˙12”天津滨海新区爆炸事故直接经济损失是68.66亿元，间接经济损失一般为直接经济损失的4倍，总损失就是直接损失的5倍。如此估算，“8˙12”事故总损失约为343.3亿元，而天津滨海新区2016年GDP为6654亿元，“8˙12”的损失就约占滨海新区GDP的5.16%。我国经济发展已经进入新常态，我国及各地区的经济增速约6-7%，一起事故几乎可以让一个地区全年经济无增长。
所以说，应急管理和安全生产工作不仅有社会效益，还是经济发展基石，能够保护经济发展，是不容易看到的“潜绩”。因此，要从思想上深刻认识应急管理的社会和经济效益，把应急管理工作纳入政绩考核的社会和经济部分，促进对应急管理工作的真正重视和投入。
其次，要搞清楚应急管理包括什么内容？目前，应急管理工作存在诸多模糊地带，各级政府应急管理部门和相关部门存在很多扯皮的现象，最为突出的就是应急管理工作的范围。按照《突发事件应对法》，突发事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会治安事件。从理论上来说，这4类事件都是突发事件，都需要应急处置。但是，从实际运作来讲，公共卫生和社会治安事件的属性和处理都有别于现有应急管理部门，而且公安和卫生两大部门经过多年发展，自身体系非常完善，运作非常独立、专业，应急管理部门作为非专业部门，再插手反而会降低效率。所以，国家应该明确应急管理工作范围，明确应急管理工作范围，即自然灾害和事故灾难两类事件的处置。
第三，要知道应急管理工作应该怎么干？事故和灾害有一个生命周期，经历孕育、发展、爆发和消亡等多个过程。传统的安全生产理念注重的是隐患排查和事故处置，而传统的应急管理则把主要工作放在突发事件的紧急控制和处理上，是一种看天吃饭的被动防御理念。被动防御理念下，生产安全事故、自然灾害事故此起彼伏，感觉防不胜防，其根本原因就是触角没有延伸到事故和灾难孕育初期，风险得不到识别和控制，预防没有方向和针对性，预警没有设备和途径，所以才感觉今天这里出事、明天那里出事。按照事故灾难和自然灾害“全生命周期”理论，要实施全过程治理，对事故和灾害各个环节都要进行干预和治理。应急管理体系现代化是指以实现公共安全为目标，以事故防范和灾害治理为主要工作形式，围绕着生产安全事故和自然灾害的全生命周期进行干预，坚持主动防灾减灾救灾，实施包括风险识别与评估、预防和准备、预警和预测、应急和处置、灾害评估与恢复在内的全过程治理。由于这是一项基础工作，所需要整合的资源太多、需要的时间太长、难度太大，在有限的任期内很难看到成绩。当前，几乎没有哪一级党委政府愿意在上面大量投入资源，而是把主要工作放在更容易立功受奖的抢险救援上。
二、组织
应急管理体系现代化，就是要从机制体制上进行突破，建立分层、分权、网络化治理体系。具体来讲，要从三个层面解决应急管理体系方面的组织问题。
一是应急管理系统内部治理体系现代化。应急管理部门涉及防治，如安全监管、灾害预防；救援，如应急指挥、救援；保障，如工作保障、应急物资保障等，分工明确。要在各负其责的基础上，建立防救保一体化协同机制。正确处理应急管理系统上下级关系，打破“职责同构”旧有模式，减少或者杜绝“都管又都不管”“有责任就往下推到属地监管”等现象，按照“八爪鱼”模式，建立分级领导、监管和应急处置规则，在上下级业务指导的前提下，明确上下级各自管理范围，各级管各级的事情。在坚持统一指挥的同时，扩大下级自主权、提升治理的主观能动性。特别是要强化街镇一层的应急治理能力，法律赋予街镇安全生产、自然灾害执法权，保证安全执法、应急处置两支队伍。将触角延伸到社区，通过安全社区等载体，提高一线自救互救能力。
二是党委、政府系统层面的治理体系现代化。党委、政府要坚持以人民为中心的发展思想，站在社会治理的高度谋划安全和应急管理工作，要建立领导和部门安全监管和自然灾害防治责任清单，照单履职，失职追责。应急管理部门要统筹事故灾难和自然灾害应急救援工作、负责应急处置工作。明确防治和救援的关系，应急管理部门不能被动地实施救援，而应主动出击，对防治工作提出规划、要求和标准，相关部门按照标准实施治理，为应急救援提供技术支撑，形成社会治理、安全和应急工作一盘棋。
三是坚持“共建共治共享”，实现党委政府、社会、市场参与的治理体系现代化。向社会“分权”，培育公共安全和应急管理研究等方面的社会组织，通过政策引领、资金支持来打造其发挥的平台，充分发挥其在社会辅导、安全宣传、技术研究等方面的专业特长，把政府包办又办不好、政府想办但办不了的事情承接好、办好，形成政府与非政府组织的合作伙伴关系。向市场“分利”，建立市场参与安全生产和自然灾害防治、应急处置工作的机制，以市场化促专业化。制定产业政策，把安全、应急技术市场做大，鼓励企业参与，共同提升群众生命安全预防、公共安全和应急管理整体技术含量，最终“用产品解决安全问题”。
三、制度
杰斐逊说过，“法律和制度务必跟上人类思想进步。”我们正处于大变革的时代，对比于经济社会的大踏步发展和机构改革迅速推进，应急和安全生产法律、法规、标准逐渐出现滞后性。比如，作为过去的安全监管执法工作者，深感《安全生产法》线条粗、可操作性不强等不足，用来用去的就那几条，很多条款只是摆设。比如最近都在说高危行业企业关闭的问题，《安全生产法》要求“对企业不具备安全生产条件予以关闭”。但是，《安全生产法》出台近20年，仍然未对企业关闭的条件、程序、标准进行明确。类似地，《突发事件应对法》也是如此，操作性不强。例如，什么条件可以宣布紧急状态，怎么发布、怎么处置，都缺乏明确规定。
我们坚持依法治国，首先就是要有法可依，在制度上有所突破，要在应急管理法律法规方面要突破，进行新一轮立法。要加强顶层设计，系统制定应急管理领域法律法规，而不是对以前安全生产和应急管理的法律法规进行小修小改。个人认为，首先要制定应急管理领域的根本大法，就是针对事故灾难和自然灾害立《公共安全法》（或用名《应急管理法》），法律应该涉及所有自然人和法人，规范所有人在各类应急状态下的权利和义务，根据事件的不同阶段，对风险识别与评估、预警、社会动员、紧急状态、应急处置、灾害恢复等程序进行明确。在《公共安全法》的基础上，具体对预防工作立法。针对自然灾害，可以制定《自然灾害防治法》；针对安全生产，可以将《安全生产法》修改为《企业安全法》，明确规范的是企业法人。针对自然灾害和事故灾难事故调查，出台《自然灾害和事故灾难评估调查处理法》，明确调查机制。当然，还可以根据领域的不同制定新的《消防法》《特种设备法》等等。
其次是要对形形色色的安全标准和安全相关标准进行梳理。当前，标准很多，但是也很散，不系统，也很难找。笔者作为事故调查执法人员，曾经因为一起重伤事故要处罚一个企业。但是，经过反复学习和了解，发现了一个少为人知的机械行业标准。依据此标准，企业并未违反，从而取消了处罚决定。对安全执法人员尚且如此，对很多企业来说，这些标准更是难以掌握。因此，有必要分行业、亚行业、子行业梳理相关安全标准，让企业也好、相关责任主体也好，按照所述行业标准要求，逐项落实，从而使工作有范围、责任有边界、安全可预期，不要动不动就停产、停业、停工。政府的主要工作不是去“四不两直”找安全隐患，而是把重点放在企业或者相关责任主体是否落实法律法规、安全标准，至于怎么实现的，不用瞎操心。
四、技术支撑
《全球科技通史》作者吴军说，“历史总在重演，科技却在叠加式的进步。”科技对生活、工作的影响显而易见，蒸汽机带来了工业革命、5G的即将普及将带来很多难以想象的应用场景。应急管理工作涉及到风险识别、预防、监测、预警、处置等诸多环节，仅仅依靠人的经验、天赋、努力、拼搏，水平再高、能力再强，可能也只是在重复着过去的辉煌，是不可能完成要求越来越高的任务，是不可能大踏步进步的。要相信科技、依靠科技，破除固定思维、打破习惯方式，在不同环节大量应用高科技、新技术，才能实现应急管理能力现代化。
（一）推进应急信息化
加强应急信息化建设。中国幅员广阔、层级多、地区差异大、需求差异大，十年内不要奢想国家建立一套应急信息系统通达街镇、社区，所以，有条件的县域可以自己建设信息系统，用“信息网”来串联与支撑应急管理体系。由国家制定政府信息化数据交换标准，确保不同层级应急管理系统能够互联互通，同级地方政府各相关部门的互联互通，彻底消除多重录入和“信息孤岛”。信息系统要覆盖辖区各类资源，链接区域外专业应急资源，让应急处置和救援成为有备之战。为信息系统设置神经末梢（感知设备）和大数据分析中心，借助人工智能，能够实施灾害预警、预测和智能处置。
（二）日常防治科技化
加大机器换人力度，提高安全生产领域的本质安全水平。在自然灾害风险区域增加科技投入，部署各类监测、预警设备。比如在高风险区域设置各类传感器，可以在森林设置传感器，让“草木皆兵”，“春江水暖鸭先知”，对森林湿度进行监测，通过5G传输，再辅以大数据分析，就能够及时对森林火灾进行预警预测。依托气象卫星、地质卫星技术，发挥卫星扫描的威力，通过大数据分析，摸清森林火灾发生规律，提前预防。在山塘湖泊设置水位传感器和水泵，根据气象预警，在短时间、高密度的雷暴雨前提前排水。
（三）向科技要救援力
着眼未来，吸取过去依靠“人海战术”救援的教训，坚持向科技、向装备要救援力。要根据辖区特点，整理出针对山地、水域、城区等不同情况下可能使用的科技装备清单。对于常用的科技装备，如巡查灭火无人机、单兵动力救生圈、灭火弹等，要自购并装备到队伍。而对一些使用概率不高、价格昂贵，但是关键时候能发挥作用的设备，比如大型浮吊、特大型起重机等设备，则可以通过购买服务、临时租借和应急合作等方式进行装备。
五、社会动员
安全生产工作一直是“政府热、企业冷、社会冰”，应急管理工作范围涵盖全社会，却依然没有改变这种局面，社会动员不足是一个重要原因。当前，我们的社会动员只是政治动员，主要是党委政府通过行政体系对社会的动员，在计划经济时代效果非常好。但是，改革开放以后，随着政府掌握资源比重下降、市场和社会资源比重上升，开放互动的媒体网络形成了个体的多渠道的信息反馈，多元化思想观念和社会思潮出现，个体自主意识增强，权力意识淡化，政治动员很难到达社会公众，只在行政体系内部发挥作用，这就是为什么会出现“我们水中干，百姓看翻船”的现象。
自然灾害和安全事故涉及领域多、不确定性大、耦合因素杂、牵扯范围广，需要调动“一切积极因素”共同治理。群众不仅是一个个体概念，也是一个集合概念，可以是企业、非政府组织，或是某个群体。应急管理工作必须坚持群众观点，落实群众路线，“一切依靠群众”，实现社会动员。
“从群众中来”不止于采纳意见，还包括报告应急信息。“从群众中来”如果仅仅依靠书面征求意见、座谈会、咨询会等传统方式，不仅对群众意见掌握不全面、不能准确反映群众意愿，而且也容易流于形式。信息技术日新月异，人的交流方式和价值观呈现多元化趋势。要在保持电话、信件、会议等传统方式的同时，建立包括网站、电子邮箱、微信、微博等新媒体方式在内的应急工作建言献策渠道，通过大数据、云计算等技术，分析、集中和采纳群众的好建议、好意见、好经验。当然，群众不是每条意见都能明白无误地表达出来，很多时候需要我们通过“头脑风暴”或者人工智能去引导、去发掘，甚至激发出来。“从群众中来”不止于采纳意见，还包括报告应急信息。社会风险无处不在，而居于一线、识别风险的主体就是群众。要依托新一代信息技术，建立多样化、多层次、便利化的信息报告渠道，方便群众识别风险并报告隐患，实现第一道预警。
“从群众中来”要建立“双赢”“多赢”机制。建立分层次参与机制，让不同层级、属性、特点的群众都有参与的积极性、渠道和平台。制定政策，鼓励企业投入安全与应急产品研究开发，作出贡献的同时赢得市场；大学与科研机构潜心安全技术研究、提供应急技术支撑，同时提升学术水平；保险公司开展事故与灾害保险，成为事故灾害防范的“第三只眼”，同时促进保险事业发展。此外，让积极投身应急工作和志愿服务的专业人员、普通市民备受礼遇，彰显其功绩、给予其应有的获得感，促进其职业、事业和人生发展。
“到群众中去”关键是要发挥群众作用。让受教者成为教育者，让被救者成为施救者。构建应急管理体系，理顺不同层级应急管理部门之间关系，构筑“强连接”，形成应急管理工作的核心力量。以应急工作为纽带，设计“弱连接”体系，将市场、社会资源广泛连接，让社会网络中的群众有施展才能的平台和空间，在预警、宣传、社会动员、志愿服务、技术支持、专业救援、灾后恢复等方面发挥积极作用。要借力群众智慧，将人工智能、物联网、机器人等最新科研成果应用到监测、预警、预防、应急处置上来，向科技要战斗力、要效率、要安全。县级及以下基层区域是应急管理工作主阵地，其工作最能体现党和群众的血肉联系。要通过安全社区、综合减灾示范社区等平台和载体，号召群众、组织群众、凝聚群众，建立社区、小区、自然村、家庭的自防、自救和互救体系。
习近平总书记在主持中共中央政治局第十九次集体学习时发表的讲话，对包括我在内的所有应急管理、安全生产工作者是一个莫大的鼓舞，我们都衷心希望能够从此实现应急管理体系和能力的现代化，开启应急管理工作的春天。
来源：谷林一言堂，网络，感谢原作者
链接：『言论』以五个方面的突破实现应急管理体系和能力现代化 https://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzA3NDc4NTA2Nw==&mid=2649288913&idx=8&sn=1a6cb90435a8d9454e5a95980de47674&chksm=8766d895b01151835fea66554fdb61ceab1ed9ee5e22bc1e10481ba16c5b0114d195d9bc603a&mpshare=1&scene=23&srcid=&sharer_sharetime=1576718785308&sharer_shareid=d9fdcc60a46951fed6d7a0bbdd004814#rd