“从现在起，中国共产党的中心任务就是团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。”习近平总书记在党的二十大报告中阐明新时代新征程党的使命任务，发出了全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴的动员令。
如何以中国式现代化为指导，理解和走好中国特色应急管理新路子？如何认识和把握建立大安全大应急框架给应急管理工作提出的实践要求？如何理解和把握推动公共安全治理模式向事前预防转型？当前我国防灾减灾救灾和重大突发公共事件的处置存在哪些短板、有何对策？日前，围绕这些问题，本报邀请应急管理领域专家学者展开讨论，力求深入领会党中央对新时代应急管理工作作出的决策部署，在新时代新征程上展现应急管理新气象新作为。
大安全大应急框架提出的实践要求
坚持系统观念 尽快补齐短板
“完善国家安全法治体系、战略体系、政策体系、风险监测预警体系、国家应急管理体系”“完善国家安全力量布局，构建全域联动、立体高效的国家安全防护体系”……党的二十大报告提出了一系列新理念新思想新战略，为我们更好满足人民群众日益增长的安全需要，不断开创应急管理事业发展新局面指明了目标和方向。
中国安全生产科学研究院院长周福宝表示，组建应急管理部以来，国家应急管理体制实现了系统性、整体性重构，推动了我国应急管理事业取得历史性成就、发生历史性变革。随着我国经济社会发展水平不断提升，人民群众对安全与应急的关注更多、期待更高，而安全和应急涵盖的工作内容众多，诸如交通安全、建筑安全、核安全、特种设备安全、气象灾害、环境污染事件、公共卫生事件、社会安全事件等，这其中有不少不是应急管理部门直接负责的。
“这就要求我们在厘清部门职责的基础上，进一步压实各部门职责，并且统筹和发挥好各相关部门的特殊优势，共同做好安全和应急工作。”周福宝说。
周福宝进一步谈到，目前，安全与应急工作的一些方面还存在短板与弱项，比如自然灾害防治责任体系还需要健全完善，各类突发事件防范应对中，统一领导、统一指挥、综合协调、信息共享、支持配合等方面还存在薄弱环节。“按照党的二十大最新部署和要求，我们应该进一步站在健全国家安全体系的高度，完善统一领导指挥体制、综合协调机制、应急平台互联互通建设、资源共建共享机制等，进一步推动中国特色大国应急管理体系建设。”周福宝表示。
“既往的探索体现出大安全大应急的思路。”中央党校（国家行政学院）应急管理培训中心副主任、教授钟开斌认为，部分地方探索建立了综合领导机构，如建立健全各级应急管理委员会，发挥统筹协调作用；探索建立跨区域跨部门跨行业的协作机制，如京津冀、长三角、粤港澳大湾区等区域联动协调机制、部际联席会议机制、联防联控机制等；建立健全全周期治理模式，如有的地方充分发挥城市规划在城市建设和发展中的主导作用，根据安全城市理念，按照“多规合一”的要求，制订安全城市的规划措施，并将其纳入城市总体规划，等等。
钟开斌认为，党的二十大报告要求我们站在既往探索之上，更加坚持系统观念，进一步加强前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进。“要根据突发事件复杂演化机理，探索建立部门之间、地区之间、层级之间、条块之间、军地之间的协作机制，建立健全上下联动、左右协同、前后衔接的工作格局，形成应对突发事件的整体合力。”钟开斌建议。中国矿业大学校长、教授宋学锋认为，习近平总书记亲自提出并不断丰富和完善总体国家安全观，使得高效权威的国家安全领导体制逐步完善，国家法治体系、政策体系、风险监测预警体系、国家应急管理体系日益健全。必须清醒认识到，一些薄弱环节仍然存在。宋学锋表示，从国家应急管理体系上看，相关部门职责边界模糊、垂直领导与横向协同不畅等问题还在一定程度上存在；从法治和政策体系上看，法规滞后且不够科学完善，甚至相互冲突的情况仍然存在；从风险监测预警体系上看，技术手段的先进性、预测预报的精准性还有待增强。宋学锋建议，坚定不移深入贯彻总体国家安全观，要更加重视安全应急教育、培训和演练，筑牢国家应急管理体系的群众基础；加强应急管理人才培养；加强科技创新，依托高校和科研院所积极打造科技创新平台。应急管理大学（筹）临时党委书记、华北科技学院党委书记卜昌森同样关注应急管理人才培养。“党的二十大报告提出建立大安全大应急框架，这对于跨部门、跨层级、跨地域、跨领域协调重大生产安全事故、重大突发事件应对处置具有十分重要的意义。”卜昌森认为，人才培养、学科建设、干部教育培训等方面必须紧紧跟上，以更高标准为大安全大应急框架建立提供人才支撑、科技支撑和理论支撑。近年来，在党中央、国务院的高度重视下，“三管三必须”逐步落实、地方党政领导安全生产责任制逐步建立，安全生产责任体系进一步完善；举国体制的优势和经验在重大突发事件处置中充分发挥，大安全大应急理念在各项安全工作中得到体现。“把这些探索、经验转化成制度，以法规、制度、标准等形式加以固化势在必行。”卜昌森认为。中央党校（国家行政学院）应急管理培训中心主任、教授马宝成表示，面对一定程度上存在的应急管理体制改革不平衡、不到位，综合应急管理职责落实难度大，基层应急管理体制机制不健全等问题，我们必须坚决贯彻落实党的二十大精神，坚持改革方向不动摇，加强中央层面统筹协调完善应急管理制度建设，以大安全大应急为目标优化体制机制，尽快补齐短板，以新安全格局保障新发展格局。“近年来，党对安全生产工作的领导在持续加强，以前的‘末位’或‘挂职’领导分管安全生产的局面得到很大改善，很多地方的安全生产委员会都实行了‘双主任’制。”中国安全生产科学研究院原院长刘铁民认为，我们应总结这些经验，运用到强化建设各议事协调机构中去，切实提高统一管理、综合协调的能力，以更好处置特别重大事故、防范应对极端灾害等。刘铁民进一步介绍，重大突发事件发生后，原有的部门机构运行模式会被打破，需要我们进行多主体协调。可以借鉴一些国家的做法，在重大突发事件发生后，建立现场应急指挥机制，设总指挥机构、安全官、信息官等等，以完善稳定的机制保障人员各司其职、专业的人干专业的事，从而确保处置更加有力有序。中国工程院院士、中国矿业大学（北京）校长葛世荣建议，为适应从单灾种向全灾种和灾害链应对全面转型的需要，在注重提升专项应对能力的同时，应打破单灾种、单事件应对的藩篱，建立跨类别、涵盖灾害链各部分的综合监测、综合预警、综合研判、综合施策一体化防控和预案体系。同时，依托各行业部门现有监测系统，构建完善智能化平台，推进智慧应急工程建设；强化大安全大应急综合交叉背景的学科建设和人才培养。
推动公共安全治理模式向事前预防转型
着力关口前移 坚持预防为主
党的二十大报告指出，提高公共安全治理水平。坚持安全第一、预防为主，建立大安全大应急框架，完善公共安全体系，推动公共安全治理模式向事前预防转型。
“公共安全治理水平和治理能力现代化的一个基本标志就是从制度化、规范化的事后补救惩罚向制度化、规范化、科学化、超前化的事前预防转型。”中南大学安全科学与工程学科教授、国家社科基金重大项目首席专家王秉认为，应不断推动公共安全治理从“要我安全”向“我要安全”跨越、从“被动防御”向“源头治理、主动防控”转型、从“随机安全”向“本质安全”升级、从“传统安全”向“智慧安全”转变、从“局部管控”向“系统治理”突破，着力通过理念、制度、体制、机制、管理手段的改革创新，把公共安全治理的着力点放到源头治理上。
“安全没有局外人、要靠大家共建共治。”同济大学城市风险管理研究院院长孙建平认为，要鼓励民众争当安全“啄木鸟”、贡献“金点子”。此外，要聚焦重点行业领域的突出安全风险，加强系统治理、源头治理，健全安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制。具体到工作中，他建议，应有效整合安全生产、城市运行、风险治理与自然灾害综合防范等各类各项有关工作，避免单打独斗；采取工程治理、城市体检、保险介入等措施，调动市场力量参与风险分级治理，强化分级分色预警风险等。
“坚持关口前移、源头治理；加强日常防范，建立健全公共安全形势分析制度；加强应急预案演练，做好突发事件应急准备，这些都是坚持安全第一、预防为主的做法。”马宝成表示，目前仍存在源头治理不够彻底、日常防范不够全面、在应急预案和演练中存在形式主义等问题。
他认为，解决好这些问题，必须坚决贯彻落实习近平总书记重要指示精神，坚决坚持预防为主，提高制度化、法治化水平；加强重点行业、重点领域安全监管；强化隐患、矛盾、纠纷排查化解，强化社会治安整体防控，切实从源头上加强防范，维护公共安全。
刘铁民认为，党的二十大报告中提出有关事前预防的要求，是现代风险治理思想的体现。目前来看，在企业、社会层面，很多人对风险治理工作了解不透彻，对安全生产法、中央有关文件学习不深不透，理解存在偏差。他建议，加强安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制建设，坚定不移实施隐患动态清零。
钟开斌认为，做好公共安全治理工作，必须准确把握国际国内安全形势的发展变化，立足百年未有之大变局来把握规律，立足防范风险的大前提来统筹谋划，立足我国处在发展战略机遇和风险挑战并存时期的大背景来全面布局。
他建议，通过广泛宣传，增强全社会尤其是各级党政领导干部的忧患意识、风险意识、责任意识，切实把防风险、促安全摆在更加突出的位置；推动各级党委政府和领导干部把安全发展贯穿国家发展各领域和全过程，提高以新安全格局保障新发展格局的能力；积极构建安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制，全方位开展重大风险评估，开展巨灾情景构建演练，做好应对大灾巨灾的思想准备和工作准备。
清华大学公共管理学院党委书记、应急管理研究基地主任彭宗超介绍，在推动公共安全治理模式向事前预防转型方面，有益实践众多，但必须清醒认识到，转型还远未完成。
彭宗超认为，目前，还存在风险评估运用范围有限，预案准备不够深化细化，预案演练真实性不足，安全与应急科普宣传覆盖面有限、针对性不强等问题。
他建议，更加重视风险评估机制的推广应用、做好重大新发风险的早期监测预警机制建设，提前做好最坏情景和峰值压力情景的危机准备，更多引入逼真演练和无脚本桌面推演等，更大力度、更有针对性地增强公民安全与应急意识，增强职业安全风险与应急意识，开展意识、知识、技能三位一体的科普宣教。
葛世荣指出，要充分考虑安全风险的新形势和大安全大应急的新需求，深入贯彻落实党的二十大部署要求，贯彻全灾种应对思想，夯实基层公共安全风险治理能力，健全共建共治共享的社会治理制度，系统开展安全风险评估，摸清风险底数，落实风险管控措施。同时，在建设数字中国的背景下，进一步完善应急管理智慧化建设，依托各行业部门现有监测系统，构建一体化智慧应急平台。
提高防灾减灾救灾和重大突发公共事件处置保障能力
瞄准现实需求 完善协调机制
党的二十大报告指出，提高防灾减灾救灾和重大突发公共事件处置保障能力，加强国家区域应急力量建设。
卜昌森认为，党的二十大报告突出强调“保障能力”，具有很强的针对性和现实意义。
去年以来，我国已先后发布《“十四五”国家应急体系规划》《“十四五”国家综合防灾减灾规划》《“十四五”应急救援力量建设规划》，对推进“十四五”期间应急保障能力建设做出了部署。
卜昌森表示，下一步，应结合贯彻落实党的二十大精神，切实抓好相关规划的实施，进一步完善顶层设计，加强政府应急资源与社会应急资源统筹能力；加强应急队伍建设，提高专业应急救援能力，加强全民应急素质教育，提高自救互救能力；加强应急设施建设和应急物资储备；加强科技创新，提高信息保障和指挥调度能力。
“近年来，自然灾害和重大突发公共事件影响的跨域性特征日益明显，加强国家区域应急力量建设十分必要。”王秉认为，国家区域应急力量建设有助于应急资源和力量效用的最大化发挥，与此同时还应加大物资、技术、装备、人才、法律、机制等保障能力建设，更好适应防灾减灾救灾和重大突发公共事件处置工作需要。
“‘高大上’的科技手段要上，‘短平快’的土办法也要用。”孙建平认为，提高防灾减灾救灾和重大突发公共事件处置保障能力，要全面做好抢险物资和手段准备。要依托信息化手段完善精准化监测预警、推进应急装备现代化，同时须注重平灾结合，增强城市韧性，提高城市免疫力、自愈力。
马宝成认为，为更好地提高应急保障能力，必须建设完善现代化应急物资保障体系，切实解决好应急物资总量不足、结构不合理、布局不合理等突出问题；提高紧急运输保障能力，完善铁路、公路、水路、民航等应急运力储备，切实保障应急物资及时有效到位。
他建议，在编制应急物资储备规划时，进一步优化物资储备布局，加强实物储备、落实产能储备、完善社会储备、鼓励家庭储备，构建现代化应急物流体系，加强应急基础数据库建设，推动应急平台之间互联互通、数据交换、系统对接、信息共享。
周福宝介绍，近年来国家综合性消防救援队伍围绕全灾种、大应急加快转型升级，新组建了水域、山岳、地震等专业队伍3500余支，研发配备了一批先进技术装备，提升了现代化综合救援能力；积极推进应急指挥体系建设，基本建成国家应急指挥总部，全面建成部省市县四级贯通的应急指挥信息网和自上而下的应急指挥平台体系；推动实施自然灾害防治能力提升工程，实施第一次全国自然灾害综合风险普查、地震易发区房屋设施加固工程，等等。通过上述实践，我国防灾减灾救灾和重大突发公共事件处置保障能力有了明显提升。
“但是，由于我国幅员辽阔，各地区、行业发展不平衡，灾害事故特征存在很大差异，应急处置保障能力还存在与灾害事故风险不适应问题，特别是应急救援队伍综合实战演练、救援力量跨区域机动、急难险重任务专业化处置、物资装备与科技信息化保障建设等还存在较多的短板和不足。”周福宝建议，结合深入学习贯彻党的二十大精神，认真落实《“十四五”国家应急体系规划》等专项规划，组织实施好“十四五”规划各项重点工程，借鉴国外应急管理和防灾减灾救灾的有益做法，细化具体实施方案，确保规划目标如期实现，从而提高防灾减灾救灾和重大突发公共事件处置保障能力。
“汶川地震、新冠肺炎疫情防控等重大突发公共事件的发生凸显出应急能力建设的重要性。”彭宗超认为，应进一步居安思危，做好最坏情景假定和最优资源配置方案，加强地区协同整合和地区互助联动机制建设等。
他认为，党的二十大报告有关内容体现出党中央高度重视防灾减灾救灾全流程一体化风险防控，特别重视重大突发公共事件应急处置保障能力建设，特别重视区域应急力量一体化建设等。“这就要求我们不能把目光局限在常规应急情景的处置和常规保障能力建设上，要更加关注非常规、峰值压力情景下的处置和保障能力建设。”彭宗超表示。
宋学锋认为，提高保障能力应通盘考虑、系统安排、优化配置，构建涵盖国家、地方、区域、企事业单位和个人的分层、分类保障能力体系；完善协调机制；充分利用科技力量，发挥好社会和市场作用；形成人人有责、人人尽责、人人享有的共建共治共享格局。
中国消防救援学院应急救援系主任宁占金认为，党的二十大报告强调“保障能力”，源于在防灾减灾救灾和重大突发公共事件处置中面临的挑战众多。大范围、高海拔和偏远地区的灾害事故处置对保障能力的要求极高。
党的十九大以来，我国积极推进应急指挥体系、应急预案体系、应急救援力量体系、物资储备体系建设，成效显著。目前，应急物资、应急通信、装备配备、紧急运输、远程投送、信息化平台建设等保障仍需进一步完善。
宁占金建议，坚持实战实用，在编实应急预案、织密监测网络、建强应急力量、落实装备物资、畅通运输投送、抓实处置演练等重点环节下功夫，打造全域全天候救援处置保障体系，确保能够快速反应、高效应对重大突发公共事件。
葛世荣认为，加强国家区域应急力量建设，需在强化专业应急力量的同时，进一步提高应急管理社会参与度。在政府主导下，社会组织、生产经营单位、公众等各类主体共同参与，整合多方资源和力量投入防灾减灾救灾工作，推动实现应急管理共建共治共享。此外，大力推动应急技术装备的模块化、协同化，提高保障能力。
来源：中国应急管理报作者：王晓晔 闫静 邵卫卫 韩迪 王桦楠 虞政 王世雅 陶冉
